Spurt og svarað um Hálendisþjóðgarð

Á miðhálendi Íslands er að finna ein stærstu óbyggðu víðerni Evrópu. Miklar andstæður í náttúrufari er að finna á hálendinu – svarta sanda, jökulbreiður, fágætar gróðurvinjar og fjölda sérstæðra jarðmyndana sem finn¬ast hvergi annars staðar í heiminum á einu og sama svæðinu.

Vegna þess hve svæðið er einstakt og í sameiginlegri eigu þjóðarinnar hefur verið bent á að miðhálendið eigi að vera þjóðgarður allra landsmanna. Í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstjórnar er kveðið á um stofnun miðhálendisþjóðgarðs og er unnið að því að koma honum á fót.

Í tillögum nefndar sem skipuð var fulltrúum allra þingflokka á Alþingi, sveitarfélaga og stjórnvalda vegna undirbúnings að stofnun þjóðgarðsins, er gert ráð fyrir að stórbrotnar náttúruperlur á borð við Þjórsárver, Landmannalaugar, Kerlingarfjöll, Hveravelli, Öskju og Herðubreiðarlindir verði innan þjóðgarðsins. Allur Vatnajökulsþjóðgarður yrði hluti af þjóðgarðinum en hann er á heimsminjaskrá UNESCO á grundvelli þess að þar eru að finna einstakar náttúruminjar sem teljast hafa gildi fyrir allt mannkyn.

Hálendisþjóðgarður væri stærsti þjóðgarður í Evrópu og einstakur á heimsvísu. Hann felur í sér gríðarleg tækifæri, enda eru þjóðgarðar þekkt aðdráttarafl sem skila efnahagslegum ávinningi.

Markmið með stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu eru margþætt, svo sem að vernda náttúru og sögu miðhálendisins og skapa umgjörð um svæðið sem gefur almenningi kost á að kynnast og njóta náttúru þess, menningu og sögu. Þjóðgarðinum er einnig ætlað að efla samfélög og styrkja byggð og atvinnustarfsemi, ekki síst heima í héraði.

Enn fremur væru það markmið þjóðgarðsins að stuðla að rannsóknum og fræðslu um miðhálendið, endurheimta vistkerfi sem hafa raskast og stuðla að því að almenningur geti stundað útivist innan þjóðgarðsins í sátt við náttúruna. Jafnframt er Hálendisþjóðgarði ætlað að stuðla að samvinnu og samstarfi heimafólks, félagasamtaka og sjálfboðaliða um málefni landsvæðisins.

Þjóðlendur hálendisins eru sameign íslensku þjóðarinnar. Þjóðgarðinum er ætlað að tryggja skýra aðkomu hagaðila, þar með talið félagasamtaka og íbúa í nágrannabyggðum, að stefnumótun svæðisins og skapa vettvang umræðu og ákvarðanatöku um landnýtingu innan miðhálendisins og þróun hennar.

Þjóðgarður á miðhálendi Íslands skapar ótal tækifæri. Sérstaða þjóðgarðsins felst einkum í því að þar má finna ein stærstu óbyggðu víðerni Evrópu og miklar andstæður og fjölbreytileika í landslagi og jarðmyndunum. Hálendisþjóðgarður hefur mikið aðdráttarafl, myndi skapa landinu sérstöðu og styrkja ímynd þess. Umhverfis- og auðlindaráðherra hefur bent á að þjóðgarður á miðhálendi Íslands yrði stærsta framlag Íslands til náttúruverndar í heiminum hingað til, en jafnframt mikilvægt innlegg í viðspyrnu vegna heimsfaraldurs kórónuveiru.

Þjóðgarðurinn væri stuðningur við ferðaþjónustu í landinu og byggðirnar í jaðri hans og mikilvægur fyrir atvinnusköpun í dreifðari byggðum landsins. Rannsókn Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands á efnahagslegum áhrifum friðlýstra svæða á Íslandi styður þetta. Friðlýstu svæðin sem rannsökuð voru sköpuðu margvísleg störf, svo sem við skipulagðar ferðir, gistingu, akstur og veitingaþjónustu. Því er óhætt að segja að þjóðgarður á miðhálendi Íslands muni skapa störf og auka samkeppnishæfni landsins.

Með Hálendisþjóðgarðinum verða til opinber störf á landsbyggðinni eins og reynslan af Þjóðgarðinum Snæfellsjökli og Vatnajökulsþjóðgarði sýna. Sem dæmi má nefna að í Vatnajökulsþjóðgarði voru samtals 34 ársverk fastra starfsmanna haustið 2020. Þá voru 114 einstaklingar við sumarstörf í þjóðgarðinum sl. sumar. allt störf úti á landsbyggðinni.

Stjórnskipulag þjóðgarðsins felur einnig í sér einstakt tækifæri fyrir ríki, sveitarfélög og hagaðila til að koma sameiginlega að stefnumótun fyrir þjóðlendur á hálendinu, hvort sem litið er til náttúruverndar, útivistar eða atvinnutækifæra í tengslum við þjóðgarðinn.

Hálendisþjóðgarður mun ná yfir um 30% af flatarmáli landsins, eða um 30.000 ferkílómetra svæðis. Svæðið sem um ræðir eru þjóðlendur innan miðhálendisins en um helmingur þessa svæðis hefur þegar verið friðlýstur.

Nefnd um stofnun miðhálendisþjóðgarðs lagði til að almenn mörk þjóðgarðsins miðuðust við landsvæði sem eru í sameign þjóðarinnar, það er þjóðlendur auk svæða sem þegar eru friðlýst innan miðhálendisins. Þessi svæði eru Kerlingafjöll, Þjórsárver, Guðlaugs- og Álfgeirstungur, Friðland að Fjallabaki og Hveravellir, auk Vatnajökulsþjóðgarðs sem yrði enn fremur hluti af Hálendisþjóðgarði. Frumvarp ráðherra miðar við hið sama.

Um 30% af flatarmáli landsins yrði þannig innan þjóðgarðsins. Um helmingur þess landsvæðis er nú þegar friðlýstur.

Miðhálendið hefur frá landnámi haft ákveðna þýðingu í augum landsmanna. Fljótlega eftir landnám nýtti fólk miðhálendið sem hentuga leið milli landshluta og einnig til að komast hjá því að þvera erfiða farartálma eins og jökulár. Síðar varð framandleiki svæðisins að uppsprettu margvíslegra þjóðsagna sem urðu til þess að það dró úr ferðalögum um hálendið vegna ótta almennings við útilegumenn, huldufólk og fleiri framandi verur.

Þegar ferðalög á svæðinu jukust á ný enduruppgötvuðu landsmenn mikilfenglega náttúru svæðisins. Með tilkomu vísindarannsókna og fræðimennsku fór miðhálendið einnig að þykja sér á parti vegna þeirra fjölbreyttu náttúruverðmæta sem þar finnast. Á undanförnum áratugum hefur svæðið síðan öðlast sess sem útivistarparadís sem er einstök á heimsvísu.

Þau verðmæti sem felast í miðhálendinu; menningararfur, vísindaþekking, útivistarmöguleikar og hin einstaka náttúra svæðisins hafa leitt til aukinnar umræðu á undanförnum árum um að miðhálendið eigi að vera þjóðgarður allra landsmanna.

Margvíslegar hugmyndir um friðlýsingu hafa komið fram á undanförnum áratugum. Árið 2015 hófst formleg vinna við að setja fram hugmynd um þjóðgarð á miðhálendinu undir forystu náttúruverndarsamtaka. Mörg útivistarsamtök og Samtök fyrirtækja í ferðaþjónustu skipuðu sér í lið með þeim. Stjórnvöld í ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks tóku málið upp í kjölfarið og létu vinna skýrslu með fulltrúum hagaðila, sveitarfélaga og umhverfis- og útivistarsamtaka um forsendur fyrir stofnun þjóðgarðs á miðhálendi Íslands. Þar voru settar upp nokkrar sviðsmyndir fyrir þjóðgarðinn og margvísleg áhrif þeirra. Skýrslunni var skilað til umhverfis- og auðlindaráðherra árið 2017, í tíð ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar.

Núverandi ríkisstjórn tók málið upp með afgerandi hætti í stefnuyfirlýsingu sinni. Þar er kveðið á um stofnun miðhálendisþjóðgarðs og nú hefur frumvarp þess efnis verið lagt fram á Alþingi. Margir hafa þannig komið að þróun hugmyndar og undirbúningi að stofnun Hálendisþjóðgarðs á undanförnum árum: Stjórnvöld, þingflokkar, hagaðilar og félagasamtök.

Í undirbúningsvinnunni að stofnun þjóðgarðsins hefur mikil áhersla verið lögð á samráð. Undirbúningur að stofnun þjóðgarðsins var í höndum þverpólitískrar nefndar (sjá spurningu að ofan) sem lagði áherslu á náið samráð við sveitarfélög og helstu hagsmunaaðila. Í ágúst 2018 hélt nefndin tíu fundi á fimm stöðum hringinn í kringum landið. Fundunum var skipt í opna kynningarfundi og fundi með þeim 24 sveitarfélögum sem hafa skipulagsábyrgð á miðhálendinu eða eiga þar upprekstrarréttindi.

Auk þess voru í janúar 2019 haldnir átta fundir um land allt með sömu 24 sveitarfélögum og hagaðilum sem þau sjálf kölluðu til. Þessir fundir voru ætlaðir til að afla upplýsinga og leita eftir sjónarmiðum og áherslumálum á hverju og einu landsvæði sem snýr að miðhálendi Íslands. Þá voru þrír opnir kynningafundir haldnir í Reykjavík, en til þeirra var boðað jafnóðum og verkefnum nefndarinnar vatt fram.

Verkefnum nefndarinnar var skipt í átta verkþætti. Jafnóðum og verkþáttum lauk voru þeir settir í samráðsgátt stjórnvalda þar sem óskað var eftir umsögnum. Ríflega 120 umsagnir bárust sem komu að miklu gagni í vinnu nefndarinnar. Hægt var að fylgjast með störfum nefndarinnar á sérstökum vef á Stjórnarráðsvefnum en þar eru fundargerðir, fundarglærur, umsagnir og annað efni tengt vinnu nefndarinnar aðgengilegt öllum.

Haustið 2019 fundaði umhverfis- og auðlindaráðherra með öllum þeim 20 sveitarstjórnum sem fara með skipulagsábyrgð á þjóðlendum á miðhálendinu. Fundirnir voru alls 16 talsins. Auk þess var fundað með Norðurþingi en hluti sveitarfélagsins er í dag innan Vatnajökulsþjóðgarðs. Í janúar, febrúar og mars 2020 stóð umhverfis- og auðlindaráðuneytið fyrir átta opnum fundum um allt land, þar sem ráðherra kynnti áform um stofnun Hálendisþjóðgarðs.

Umhverfis- og auðlindaráðherra fundaði nokkrum sinnum með fulltrúum sveitastjórna um málið árið 2020. Allir þessir fundir voru liðir í mikilvægu samráði fyrir framlagningu málsins á Alþingi, ekki síst atriði sem lutu að skipulagsvaldi sveitarfélaga. Síðsumars 2020 funduðu fulltrúar umhverfis- og auðlindaráðuneytisins með fulltrúum sveitarfélaga sem fara með skipulagsvald á miðhálendinu um útfærslu á umdæmisráðum, skiptingu rekstrarsvæða þjóðgarðsins og tillögur sveitarfélaganna að staðsetningum og mögulegu húsnæði sem horft yrði til við uppbyggingu þjónustumiðstöðva þjóðgarðsins. 

Í frumvarpi um stofnun Hálendisþjóðgarðs er gert ráð fyrir að yfir þjóðgarðinum verði stjórn með dreifðu stjórnfyrirkomulagi ríkis og sveitarfélaga, sem í sitja ellefu stjórnarmenn. Þar af verði sex kjörnir fulltrúar þeirra sveitarfélaga sem ná inn á miðhálendið (einn frá hverju rekstrarsvæði þjóðgarðsins) ásamt fulltrúum útivistarsamtaka, umhverfisverndarsamtaka, nytjarréttarhafa skv. tilnefningu Bændasamtaka Íslands, einum fulltrúa tilnefndum sameiginlega af ferðaþjónustusamtökum á rekstrarsvæðum þjóðgarðsins og Samtökum ferðaþjónustunnar og formanni stjórnar sem skipaður verður af ráðherra.

• Hlutverk stjórnarinnar verður meðal annars að móta stefnu í málefnum þjóðgarðsins á grundvelli markmiða hans, hafa yfirumsjón með gerð tillögu að stjórnunar- og verndaráætlun auk atvinnustefnu, samræma starfsemi rekstrarsvæða, samþykkja tillögu að ársáætlun og hafa eftirlit með framkvæmd áætlana. 

Þá verður þjóðgarðinum skipt upp í sex sjálfstæðar rekstrareiningar og svokölluð umdæmisráð fara með málefni þeirra; svæðisbundna umsjón og rekstur. Í umdæmisráðum munu sitja fimm kjörnir sveitarstjórnarmenn eða framkvæmdastjórar sveitarfélaga á viðkomandi svæði. Þar verða einnig fulltrúar útivistarsamtaka, umhverfisverndarsamtaka, nytjarréttarhafa af hlutaðeigandi rekstrarsvæði tilnefndum af Bændasamtökum Íslands og einn fulltrúi tilnefndur sameiginlega af ferðaþjónustusamtökum á rekstrarsvæðum þjóðgarðsins og Samtökum ferðaþjónustunnar. Fulltrúar sveitarfélaga verða í meirihluta í umdæmisráðum og aðkoma heimafólks að stjórnun þjóðgarðsins því rík. 

• Hlutverk umdæmisráða: Gengið er út frá því að meginvinnan við stefnumótun hvers rekstrarsvæðis þjóðgarðsins fari fram innan umdæmisráða og þar með heima í héraði. Umdæmisráðin vinna stjórnunar- og verndaráætlun viðkomandi svæðis, gera tillögu að ársáætlun, verða þjóðgarðsverði á svæðinu til ráðgjafar um málefni svæðisins, stuðla að samstarfi og samráði heima fyrir varðandi stefnumarkandi ákvarðanir og koma t.d. að vinnu við gerð atvinnustefnu og undirbúnings samninga um atvinnutengda starfsemi á svæðinu. Hlutverk og aðkoma umdæmisráða er meiri en sambærilegra svæðisráða í Vatnajökulsþjóðgarði.

Nei, gert er ráð fyrir að stjórnun og umsýsla þjóðgarðsins verði dreifð um landið. Þjóðgarðinum verður skipt upp í nokkur rekstrarsvæði þar sem þjóðgarðsverðir annast daglegan rekstur. Gert er ráð fyrir að koma upp öflugum starfsstöðvum í eða við áhrifasvæði þjóðgarðsins.

Skipulagsábyrgðin verður áfram á forræði sveitarfélaganna líkt og hingað til og þau halda til dæmis áfram að gefa út leyfi á borð við framkvæmdaleyfi og byggingaleyfi innan þjóðgarðsins. Skipulagsáætlanir sveitarfélaga eru ekki bundnar af því sem fram kemur í stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins en sveitarfélögin taka engu að síður ríkan þátt í að gera þá áætlun með setu sinni í umdæmisráðum og stjórn þjóðgarðsins.

Gert er ráð fyrir að yfirumsjón með gerð stjórnunar- og verndaráætlunar verði á hendi kjörinna sveitarstjórnarfulltrúa í samvinnu við fulltrúa útivistarsamtaka, umhverfisverndarsamtaka, ferðaþjónustusamtaka og Bændasamtaka Íslands. Þessi vinna fer fram innan umdæmisráða.

Við vinnslu stjórnunar- og verndaráætlunar skal líta til gildandi skipulagsáætlana á viðkomandi svæðum, auk annarra áætlana stjórnvalda eftir því sem við á, svo framarlega sem slíkar áætlanir ganga ekki gegn verndarmarkmiðum þjóðgarðsins.

Gera má ráð fyrir nánu samstarfi milli þjóðgarðsyfirvalda og viðkomandi sveitastjórna við mótun stjórnunar og vendaráætlunar þjóðgarðsins.

Almennt byggja ákvarðanir um hvort ráðast megi í nýjar virkjanir á Íslandi á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, öðru nafni rammaáætlun. Samkvæmt lögunum er virkjunarkostum raðað í verndarflokk eða orkunýtingarflokk. Ef ekki liggja fyrir nægar upplýsingar um viðkomandi virkjunarkost er beðið með flokkun hans og fer hann á meðan í biðflokk. Sérfræðingar rammaáætlunar meta einstaka kosti og gera tillögu að röðun þeirra í fyrrgreinda flokka en Alþingi ákveður endanlega flokkun þeirra með samþykkt þingsályktunar.

Á miðhálendinu hafa lengi tekist á sjónarmið um nýtingu orkuauðlinda til rafmagnsframleiðslu og sjónarmið um vernd svæðisins gegn þess háttar nýtingu. Í frumvarpi um Hálendisþjóðgarð er kveðið skýrt á um samspilið við rammaáætlun þannig að ljóst sé hvaða leikreglur gilda um orkunýtingu á svæðinu – og er það gert í frumvarpsdrögunum.

Samkvæmt því er gert ráð fyrir að eftir samþykkt 3. áfanga rammaáætlunar á Alþingi gildi eftirfarandi:

• Ekki verður hægt að leggja fram nýjar hugmyndir að virkjunum innan Hálendisþjóðgarðs fyrir næstu áfanga rammaáætlunar.

• Ekki verður hægt að ráðast í smávirkjanir á svæðinu nema til sjálfsþurftar í þjóðgarðinum.

Þá gerir frumvarpið ráð fyrir að virkjunarkostir í orkunýtingarflokki 3. áfanga rammaáætlunar þurfi að lúta strangari skilyrðum en virkjunarkostir utan Hálendisþjóðgarðs hvað varðar lágmarks rask og sýnileika á yfirborði. Það á einnig við um tengdar framkvæmdir svo sem vegi og línur. 

Hvað varðar virkjunarkosti í biðflokki 3. áfanga rammaáætlunar gerir frumvarpið ráð fyrir að leyfilegt verði að taka þá til mats og frekari flokkunar í áframhaldandi málsmeðferð rammaáætlunar en með strangari skilyrðum. Þannig þarf að taka mið af þeirri staðreynd að virkjunarkostur yrði á jaðarsvæði þjóðgarðs, líta þarf til markmiða þjóðgarðsins og taka mið af því hvort hlutaðeigandi kostur sé á röskuðu eða óröskuðu svæði.

Ekki er gert ráð fyrir að hægt verði að reisa nýjar háspennulínur í lofti innan þjóðgarðsins.

Í stuttu máli verða nýjar virkjanir ekki leyfðar á jaðarsvæði þjóðgarðsins nema Alþingi hafi samþykkt þær í nýtingarflokki 3. áfanga rammaáætlunar og þær uppfylli einnig ströng skilyrði. Auk þess verður verkefnisstjórn rammaáætlunar heimilt að meta og flokka virkjanakosti úr biðflokki 3. áfanga rammaáætlunar, en þá með strangari skilyrðum en nú er.

Um helmingur landsvæðisins er nú þegar friðlýstur. Fjármagn hefur þannig þegar verið tryggt vegna þess hluta þjóðgarðsins.

Sá viðbótarrekstrarkostnaður sem til fellur er áætlaður um 700-800 m.kr. á ári, þegar þjóðgarðurinn verður kominn í fullan rekstur. Hann felst meðal annars í fjölgun þjóðgarðsvarða og landvarða, starfsmanna í þjónustumiðstöðvum og rekstri fasteigna. Fjárveitingarnar verða stigvaxandi, þar sem tíma tekur að koma starfsemi þjóðgarðsins í fullan rekstur. Áætlað er að sértekjur þjóðgarðsins geti legið á bilinu 100-200 m.kr. Þær kæmu til af veittri þjónustu til ferðafólks innan þjóðgarðsins og við starfsstöðvar hans (svo sem bílastæðagjöld) sem vega upp á móti kostnaði og renna til uppbyggingar á svæðinu. Samanlagt er gert ráð fyrir að sértekjur og auknar fjárveitingar sem tryggðar hafa verið í fjármálaáætlun fyrir árin 2020-2024 mæti rekstrarkostnaðinum.

Uppbygging innviða innan Hálendisþjóðgarðs mun meðal annars verða fjármögnuð í gegnum svokallaða Landsáætlun um innviði. Auk þess verður um 450 m.kr. árlega frá árinu 2023 varið til að ráðast í stærri innviðaframkvæmdir s.s. gestastofur í þeim sveitarfélögum sem eiga aðild að Hálendisþjóðgarðinum. Gestastofum er ætlað að búa til aðdráttarafl fyrir ferðamenn bæði að vetri til og sumri. Þessir fjármunir eru tryggðir í núgildandi fjármálaáætlun.

Já, þær tekjur af mannvirkjum sem sveitarfélög hafa haft munu áfram renna til viðkomandi sveitarfélaga eins og lög gera ráð fyrir. Skattar og önnur opinber gjöld af þeirri starfsemi sem er fyrir hendi mun því verða með sama hætti og verið hefur. Stofnun Hálendisþjóðgarðs mun ekki hafa nein áhrif á tekjustofna sveitarfélaga af þeirri starfsemi.