Vönduð löggjöf

Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið skv. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Bæði alþingismenn og ráðherrar hafa rétt til að flytja frumvörp til laga. Þá er ekki óalgengt að fastanefndir Alþingis leggi fram frumvörp í sínu nafni. Stærstur hluti samþykktra laga á rætur að rekja til frumvarpa sem ráðherrar flytja og lögð eru fram með samþykki forseta Íslands, svokölluð stjórnarfrumvörp. Er fjallað um tilurð og ferli slíkra frumvarpa hér á eftir.

Umfjöllunin byggist einkum á samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og stjórnartillagna frá 10. mars 2017 og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa frá 2007.

Kjarninn í undirbúningi löggjafar er það verkefni að setja saman vandaðan og skýran lagatexta á auðlæsilegu íslensku máli í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar sem fellur vel að íslenskri lagahefð og gildandi lögum. Á undanförnum árum hafa mótast viðmið sem stuðla eiga að því að undirbúningsferlið sé gagnsætt og opið og að ákvarðanir um að leggja til nýja löggjöf séu byggðar á bestu fáanlegu upplýsingum um áhrif hennar. Eftir að ferli stjórnarfrumvarpa hefur verið lýst í stórum dráttum verður fjallað sérstaklega um tvö lykilatriði í undirbúningi, þ.e. samráð og mat á áhrifum.

Þingmálaskrá

Á hverju hausti er tekinn saman listi yfir fyrirhuguð þingmál ríkisstjórnarinnar, svokölluð þingmálaskrá. Áhersla er á að sá listi feli í sér raunhæfa áætlun um þau mál sem til stendur að leggja fram og tímasetningu framlagningar sem geti hjálpað Alþingi við að skipuleggja störf sín. Í þessu skyni er nú gerð krafa um að áður en frumvarp er tekið inn á þingmálaskrá ríkisstjórnar hafi áform um lagasetningu verið kynnt öðrum ráðuneytum. Það tryggir að viðkomandi tillaga sé orðin allmótuð og því annað og meira en óljós fyrirætlan um að semja frumvarp.

Frumkvæði

Frumkvæði að lagasetningu getur komið víða að. Oft liggja ræturnar alfarið hjá ríkisstjórninni eða einstökum ráðherrum. Kunna þeir þá að vera að bregðast við aðkallandi atburðum í þjóðfélaginu, færa það sem þeir telja annmarka á gildandi lögum til betri vegar eða vinna að framgangi pólitískra stefnumiða sinna. Einnig getur Alþingi ályktað að fela ráðherra að koma á reglum um ákveðið málefni og getur slíkt verið undanfari lagasetningar.

Stundum má segja að frumkvæðið komi utan frá, til að mynda þegar lagasetning er nauðsynleg til að uppfylla skuldbindingar íslenska ríkisins við erlend ríki eða alþjóðastofnanir.

Þá getur verið að embættismaður, þingmaður eða umboðsmaður Alþingis bendi á eitthvað sem hann telur betur mega fara í löggjöf og viðkomandi ráðherra ákveði af þeim sökum að hefjast handa við lagasetningu. Eins má segja að almenningur og forsvarsmenn sveitarfélaga, fyrirtækja og félagasamtaka geti (og hafi) haft frumkvæði að lagasetningu með því að benda á það sem betur má fara í löggjöfinni eða ætti að festa í lög. Þegar svo er kann frumkvæðið að hafa komið fram í þjóðfélagsumræðunni.

Greining valkosta

Að jafnaði er ekki hafist handa við samningu stjórnarfrumvarps fyrr en farið hefur fram mat á nauðsyn lagasetningar. Í slíku mati er gerð grein fyrir gildandi rétti á málefnasviði frumvarpsins, einkum þeim þáttum sem talið er að betur mættu fara. Skuldbindingum samkvæmt milliríkjasamningum er lýst, forsaga málsins reifuð og fjallað um fyrri tillögur um lagasetningu, séu þær fyrir hendi. Gerð er grein fyrir kostum og göllum þeirra leiða sem til greina koma, þ.m.t. þeirrar leiðar að aðhafast ekki, og að lokum rökstutt hvers vegna lagasetning telst nauðsynleg, verði niðurstaðan sú.

Mat á nauðsyn lagasetningar getur verið í formi minnisblaðs starfsmanns ráðuneytis eða skýrslu sem unnin er af nefnd sérfræðinga. Sé málefni veigamikið, t.d. stjórnar-skrár¬breyting eða grundvallarlagabreyting, kann að vera ástæða til að leggja tillögu fyrir ríkisstjórn áður en lengra er haldið.

Áform um lagasetningu

Þegar ákvörðun liggur fyrir í ráðuneyti um að lagabreytinga sé þörf er næsta skref að kynna áform um lagasetningu og frummat á áhrifum hennar. Sérstök eyðublöð hafa verið útbúin ráðuneytum til hægðarauka. Tiltekinn starfsmaður ráðuneytis hefur venjulega umsjón með að semja slík áform en einnig getur verið um teymisvinnu að ræða í umfangsmeiri málum. Starfshópar og nefndir geta einnig fengið það verkefni að semja áform.

Ekki er lengra síðan en í mars 2017 að gert var skylt að setja saman slík skjöl og kynna þau áður en samning lagafrumvarps hefst. Tilgangurinn er ekki síst sá að stuðla að því að ráðuneyti leggi rækt við vandaða stefnumótun á því stigi þegar ekki er búið að festa eina tiltekna leið til að bregðast við úrlausnarefni.

Kynna ber áform um lagasetningu og frummat á áhrifum á ráðuneytisstjórafundi en slíkir fundir eru að jafnaði haldnir á tveggja vikna fresti. Önnur ráðuneyti fá tveggja vikna frest til að gera athugasemdir. Sérstaklega er tekið fram í samþykkt ríkisstjórnar að fjármála- og efnahagsráðuneyti tilkynni viðkomandi ráðuneyti og dómsmálaráðuneyti innan tveggja vikna ef það telur að áform um lagasetningu kalli á ítarlegt mat á áhrifum á ríkissjóð og efnahagsmál sem kynna þurfi ráðuneytinu áður en byrjað er að semja lagafrumvarp. Sama á við ef áform rúmast að mati fjármála- og efnahagsráðuneytis ekki innan útgjaldaramma viðkomandi málefnasviðs eða málaflokks.

Þetta samráð milli ráðuneytanna er kallað innra samráð til aðgreiningar frá ytra samráði, þ.e. samráði við aðila utan Stjórnarráðsins, til dæmis helstu hagsmunaaðila eða allan almenning. Gert er ráð fyrir að áform um lagasetningu og frummat á áhrifum séu kynnt almenningi í samráðsgátt Stjórnarráðsins eftir að innra samráði er lokið.

Samning frumvarps

Þegar samráði um áform um lagasetningu og frummati á áhrifum hennar er lokið og búið er að vinna úr athugasemdum tekur við hin eiginlega vinna við að semja frumvarpið enda hafi ekki verið fallið frá áformum. Tilteknum starfsmanni er falin umsjón verksins. Ef um viðamikil eða sérhæfð mál er að ræða er verkið stundum falið sérfræðingi eða samstarfshópi utan ráðuneytis.

Höfundar frumvarpsins byggja á fyrirliggjandi áformum og semja ákvæði frumvarps á þeim grundvelli. Jafnhliða þarf að semja greinargerð með frumvarpi þar sem forsaga málsins er rakin, meginefni frumvarps gerð skil og helstu breytingar á gildandi rétti útlistaðar, auk þess sem skrifa þarf kafla um samráð, mat á áhrifum og samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Frumvarpsdrög ber síðan að meginstefnu að kynna almenningi í samráðsgátt Stjórnarráðsins, gefa kost á umsögnum og vinna úr þeim.

Lokafrágangur

Þegar frumvarp er fullfrágengið er það sent á tvo staði til yfirferðar. Annars vegar ber að senda það til skrifstofu opinberra fjármála í fjármála- og efnahagsráðuneytinu ásamt eyðublaði þar sem fram kemur endanlegt mat á áhrifum lagasetningar. Einnig ber að gera grein fyrir niðurstöðum mats á áhrifum í sérstökum kafla í greinargerð með frumvarpinu. Skrifstofan fer yfir mat á áhrifum og kemur á framfæri ábendingum. Fjármála- og efnahagsráðherra getur gefið út sérstaka umsögn um viðkomandi frumvarp ef hann er t.d. ósammála mati viðkomandi fagráðherra eða telur að því sé verulega ábótavant. Slík umsögn á þá að fylgja frumvarpinu til ríkisstjórnar og við framlagningu þess á Alþingi, sbr. 66. gr. laga um opinber fjármál.

Við frágang lagafrumvarpa þarf að huga vel að lagatæknilegum atriðum, uppsetningu og málfari. Í dómsmálaráðuneytinu er farið yfir uppsetningu, málfar, atriði sem betur mættu samrýmast íslenskri lagahefð og öll önnur atriði sem varða gæði lagasetningar. Skrifstofan gefur að lokum umsögn um viðkomandi frumvarp sem fylgir með því til ríkisstjórnar. Skrifstofan sendir að lokum prentskjal til viðkomandi ráðuneytis. Þegar afgreiðslu ríkisstjórnar og þingflokka ríkisstjórnarflokkanna er lokið og forseti lýðveldisins hefur samþykkt að frumvarpið skuli lagt fyrir Alþingi fær ráðuneytið þingskjalsnúmer og málsnúmer frá þinginu og sendir þá frumvarpið í prentun.

Framlagning frumvarps í ríkisstjórn

Þegar frumvarp ásamt greinargerð er fullfrágengið og yfirferð dómsmála- og fjármála- og efnahagsráðuneyti er lokið er ráðherra ekkert að vanbúnaði að leggja það fyrir ríkisstjórn ásamt minnisblaði sem dregur saman meginefni frumvarpsins. Því fylgir enn fremur samantekt í stöðluðu formi en tilgangur hennar er að minna frumvarpshöfunda á helstu atriði sem hafa ber í huga við samningu og frágang lagafrumvapa og að auðvelda forsætisráðherra og ríkisstjórn eftirlit með því að frumvarp uppfylli lágmarkskröfur. Skrifstofa í dómsmálaráðuneytinu er forsætisráðherra til aðstoðar við það eftirlit. Frumvarpi á einnig að fylgja eyðublað með endanlegu mati á áhrifum.

Samþykki frumvarps í ríkisstjórn er jafnan háð þeim fyrirvara að þingflokkar stjórnarflokkanna fallist á að frumvarp verði lagt fram nema annað sé áskilið.

Framlagning frumvarps á Alþingi

Skv. 16. gr. og 25. gr. stjórnarskrár skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði lagafrumvörp sem ráðherra vil leggja fyrir Alþingi. Er samþykki forseta þó einatt fengið utan ríkisráðs og staðfesting þess eftir á í ríkisráði látin nægja.

Samkvæmt þingsköpum Alþingis má ekki taka frumvarp til umræðu fyrr en liðnar eru að minnsta kosti tvær nætur frá því að því var útbýtt, nema tveir þriðju hlutar viðstaddra þingmanna samþykki afbrigði.

Meðferð frumvarps á Alþingi

Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi, sbr. ákvæði 44. gr. stjórnarskrár.

Við 1. umræðu mælir ráðherra fyrir málinu og fram fer almenn umræða um það. Það fellur oftast í skaut þess ráðuneytisstarfsmanns sem vann frumvarpið að leggja drög að framsöguræðu fyrir ráðherra.

Eftir 1. umræðu er frumvarpinu vísað til einnar af fastanefndum þingsins eftir efni þess. Nefndin fer yfir málið í smáatriðum og kallar á fund sinn fulltrúa ráðuneytis til að fylgja frumvarpinu úr hlaði. Enn fremur óskar nefndin að jafnaði eftir skriflegum athugasemdum hagsmunaaðila og sérfræðinga og boðar þá á fundi sína til frekari umræðu um frumvarpið. Fulltrúar ráðuneytis eru til taks, sé til þeirra leitað, til að svara fyrir viðhorf ráðuneytisins gagnvart breytingartillögum.

Við 2. umræðu eru einstakar greinar frumvarpsins ræddar og að lokum greidd atkvæði um þær og breytingartillögur. Heimilt er að vísa frumvarpinu aftur til nefndar milli 2. og 3. umræðu en það er sjaldnast gert.

Lokaafgreiðsla lagafrumvarps fer fram við 3. umræðu. Þá er á ný rætt um frumvarpið í heild. Að því loknu eru greidd atkvæði um breytingartillögur ef einhverjar eru og um frumvarpið í heild.

Afdrif lagafrumvarps geta orðið þau að það sé fellt – og má þá ekki leggja aftur fram sama frumvarp á því þingi, – að það verði ekki útrætt eða það sé samþykkt. Einnig er flutningsmanni heimilt að afturkalla frumvarp sem lagt hefur verið fram.

Staðfesting laga og birting

Sé frumvarp samþykkt er það sent ríkisstjórn sem lög frá Alþingi. Lögin taka þó ekki gildi fyrr en þau hafa verið undirrituð af forseta Íslands og ráðherra og birt í Stjórnartíðindum.

Samkvæmt 26. gr. stjórnarskrár skal lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt lagt fyrir forseta Íslands til staðfestingar eigi síðar en tveimur vikum eftir að það var samþykkt. Synji forseti Íslands staðfestingar fær frumvarpið engu að síður lagagildi en skal svo fljótt sem kostur er lagt í þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar.

Öll lög eru birt í A-deild Stjórnartíðinda. Sé annað ekki tekið fram binda þau alla frá og með deginum eftir útgáfudag þeirra í Stjórnartíðindum á netinu.

Eftirfylgni

Eftir að lög hafa öðlast gildi hugar hlutaðeigandi ráðuneyti að framkvæmd þeirra og eftir atvikum setningu stjórnvaldsfyrirmæla (reglugerða) á grundvelli þeirra. Þegar fram líða stundir er fylgst með því hvort lögin hafa náð tilætluðum markmiðum og þau endurskoðuð ef svo er ekki.

Samráð

Samráð stuðlar að því að frumvarp sé vandað að efni og formi. Oft koma fram gagnlegar ábendingar við samráð sem leiða til þess að tillaga er lagfærð og betrumbætt. Einnig styðst samráð við þau lýðræðisrök að þeir sem lögin varða eigi þess kost að hafa áhrif á efni þeirra.

Greint er á milli innra samráðs milli ráðuneytanna og ytra samráðs, þ.e. samráðs við allan almenning og hagsmunaaðila.

Samráð getur átt við hvenær sem er á undirbúningsstigi löggjafar. Því fyrr sem samráð á sér stað því meiri líkur eru á að þátttakendur í samráði eigi þess kost að hafa mótandi áhrif á niðurstöðu.

Samráð getur verið í ýmsu formi. Stundum er hagsmunaaðilum boðin þátttaka í nefndum sem undirbúa lagasetningu. Þá kunna að vera haldnir opnir fundir um viðkomandi málefni. Frá árinu 2018 er gert ráð fyrir að allt opið samráð á vegum ráðuneytanna fari í gegnum sérstakan vef, samradsgatt.island.is.

Ferli frumvarpa eins og það er nú gerir ráð fyrir tvöföldu samráði um undirbúningsskjöl lagasetningar. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir samráði um áform um lagasetningu og frummat á áhrifum hennar. Í öðru lagi er gert ráð fyrir samráði um frumvarpsdrögin sjálf og drög að endanlegu mati á áhrifum lagasetningar.

Það er nú afdráttarlaus meginregla að efna skuli til opins samráðs um þessi skjöl varðandi öll lagafrumvörp. Undantekningar eru heimilar, t.d. ef mál eru brýn, en þá þarf viðkomandi ráðherra að rökstyðja það sérstaklega í samantektarskjali sem fylgir frumvarpi til ríkisstjórnar.

Mat á áhrifum frumvarps

Höfundar frumvarps meta ávallt áhrif þess að það verði að lögum, þó misjafnlega ítarlega eftir umfangi frumvarpsins. Matið er sett fram á sérstöku eyðublaði en einnig er gerð grein fyrir því í stórum dráttum í greinargerð með lagafrumvarpinu.

Hugmyndafræðin á bak við mat á áhrifum gerir ráð fyrir að það sé unnið með hlutlægum hætti og feli í sér faglega úttekt á áhrifum frumvarps, bæði jákvæðum og neikvæðum. Matið á sem sagt alls ekki að vera einhliða lofgjörð um viðkomandi frumvarp.

Mat á áhrifum á að vera hjálpartæki höfundar til að móta tillögu sem nær sem best þeim markmiðum sem að er stefnt þar sem ávinningur er hámarkaður en kostnaður eða önnur neikvæð áhrif lágmörkuð.

Mat á áhrifum ber að vinna í tveimur skrefum að minnsta kosti. Fyrst er unnið svokallað frummat á áhrifum samhliða áformum um lagasetningu. Síðar er hið endanlega mat unnið á sama tíma og frumvarpið er samið.

Í fyrsta lagi er matið fjárhagslegt en þá er lagt mat á kostnað eða ávinning hagsmunaaðila og ríkissjóðs eða sveitarfélaga. Í öðru lagi er lagt mat á afleiðingar fyrir tiltekna mikilvæga almannahagsmuni, svo sem umhverfið, heilsu manna og jafnrétti. Feli ákvæði frumvarps í sér neikvæð áhrif á eitthvað af framantöldu eða áhættu ber að rökstyðja hvernig dregið verður úr eða komið í veg fyrir þau áhrif. Í þriðja lagi er lagt mat á áhrif á stjórnsýsluna, svo sem hvort fjölga þurfi starfsmönnum ríkis eða sveitarfélaga eða gera aðrar skipulagsbreytingar verði frumvarpið að lögum.