Upplýsingar um bókun 35

EES-samstarfið kemur á fót innri markaði og nánu efnahagssamstarfi Evrópusambandsins, aðildarríkja þess og EFTA-ríkjanna innan EES - Íslands, Noregs og Liechtenstein. Það er grundvallarþáttur í EES-samstarfinu að allir geti reitt sig á sömu réttindi og að reglum samstarfsins sé beitt með sambærilegum hætti milli samstarfsríkjanna.

Bókun 35 hefur verið hluti af EES-samningnum frá því hann tók gildi 1. janúar 1994 og fjallar í meginatriðum um þá skyldu Íslands, Noregs og Liechtenstein að tryggja stöðu rétt innleiddra EES-reglna gagnvart öðrum landslögum, svo fólk og fyrirtæki fái notið réttar síns samkvæmt EES-samningnum. Bókunin nær hins vegar ekki til ákvæða stjórnarskrár.

Bókun 35 hefur alltaf verið hluti af EES-samningnum, en upp úr aldamótum fór að reyna á innleiðingu bókunarinnar hér á landi fyrir dómstólum. Þá fóru að koma upp tilvik þar sem ákvæði laga sem innihéldu EES-reglur stönguðust á við önnur lagaákvæði.

Við innleiðingu EES-samningsins hér á landi í upphafi setti Alþingi reglu um að skýra ætti innlend lög þannig að þau væru í samræmi við EES-samninginn. Taldi löggjafinn, samkvæmt skýringartexta, að þetta myndi nægja til að EES-reglur fengju þennan forgang við árekstur.

En hvað ef orðalagið var algerlega ósamrýmanlegt? Í röð dóma Hæstaréttar sagði dómstóllinn að við þær aðstæður gæti þessi skýringarregla ekki átt við. Beita yrði þeim lögum sem yngri væru þar sem reglur rækjust á – óháð því hvort það væri EES-reglan eða ekki.

Eftirlitsstofnun EFTA, sem hefur eftirlit með því að Ísland, Noregur og Liechtenstein fari eftir EES-samningnum, hefur haft innleiðingu og framkvæmd bókunar 35 á Íslandi til skoðunar síðan 2011 og komst að þeirri niðurstöðu árið 2020 að hún væri ekki í samræmi við EES-samninginn. Skýringarreglan sem sett var í upphafi væri ekki forgangsregla í samræmi við bókun 35.

Á síðasta ári komst Hæstiréttur Íslands að sömu niðurstöðu í tveimur dómum, en í öðru málinu varð borgari af greiðslum í fæðingarorlofi vegna þess að réttindi samkvæmt samningnum voru ekki virk hér á landi. Í sama dómi eru einnig rakin dæmi um að Alþingi hafi sett slíkar forgangsreglur í lög og ekki gerð athugasemd við það.

Fólk og fyrirtæki þurfa að geta reitt sig á réttindi samningsins og nú liggur fyrir niðurstaða Hæstaréttar, æðsta dómstóls landsins, um að núverandi innleiðing á bókun 35 leiði til þess að svo sé ekki. Við þessu þarf að bregðast. Verði ekkert að gert má búast við að næsta skref Eftirlitsstofnunar EFTA verði að höfða mál fyrir EFTA-dómstólnum til staðfestingar á samningsbroti Íslands.

Mikilvægt er að forræði stjórnvalda á málinu sé tryggt og lausn þess sé á forsendum Íslands og því rétt að bregðast við á þessum tímapunkti.

Í frumvarpinu er lögð til afmörkuð og sértæk forgangsregla til þess að innleiða bókun 35 við EES-samninginn með fullnægjandi hætti hér á landi. Markmiðið er að tryggja virkni samningsins og að einstaklingar og fyrirtæki fái notið þeirra réttinda sem í samningnum felast til jafns við aðra á innri markaðinum.

Sú regla sem lögð er til nær til tilvika þegar tvö íslensk ákvæði í almennum lögum rekast á: Annars vegar þegar íslenskt ákvæði í almennum lögum sem innleiðir EES-reglu rekst á við annað almennt lagaákvæði – og hins vegar þegar stjórnvaldsfyrirmæli, svo sem reglugerðir ráðherra, sem innleiða EES-reglur rekast á við önnur stjórnvaldsfyrirmæli. Hún gildir ekki ef Alþingi hefur sérstaklega tekið annað fram.

Ekki er lagt til að stjórnvaldsfyrirmæli sem innleiða EES-reglu gangi framar lögum. Þá hefur reglan ekki áhrif á reglur stjórnaskrárinnar, sem eftir sem áður gengur framar almennum lögum.

Reglan nær einungis til EES-reglna sem hafa verið teknar upp í EES-samninginn og verið leiddar í lög. Hún nær þannig ekki til ESB-reglna sem hafa ekki verið gerðar hluti að EES-samningnum eða reglna sem á eftir að innleiða í íslenskan rétt.

Sambærilegar forgangsreglur eins og sú sem lögð er til er víða að finna í lögum. Hæstiréttur hefur staðfest að Alþingi sé fyllilega heimilt að setja slíkar forgangsreglur í lög.

Ákvæði sem er ósamrýmanlegt er ekki fellt úr gildi, heldur er því ekki beitt í viðkomandi tilviki. Gengið er út frá því að ákvæði rekist afar sjaldan á.

Nei, hér er ekki um framsal á löggjafarvaldi eða fullveldi að ræða. Rétt er að árétta að bókun 35 varðar einungis EES-reglur sem Alþingi hefur þegar innleitt hér á landi en stangast á við aðra löggjöf sem Alþingi hefur sett. Alþingi getur eftir sem áður sett ákvæði í lög sem gengur framar EES-reglum.

Það er viðurkennt viðmið á Íslandi, meðal annars af dómstólum, að almennt sé gengið út frá því að stjórnvöld og Alþingi ætli að fara eftir þeim skuldbindingum sem Ísland hefur tekið sér á hendur. Hið sama gildir annars staðar á Norðurlöndunum. Því er engin mótsögn í því að Alþingi þurfi að tiltaka það sérstaklega ef ganga á gegn alþjóðlegum samningum sem Ísland hefur undirgengist.

Mikil umræða fór fram í aðdraganda undirritunar EES-samningsins á sínum tíma og sneri að því hvort samningurinn sem slíkur gengi of nærri stjórnskipan eða fullveldi Íslands. Umræðan nú um mögulegt framsal á löggjafarvaldi eða fullveldi í tengslum við bókun 35 er afturhvarf til þeirrar umræðu, enda hefur bókun 35 verið hluti af skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum frá því hann tók gildi 1. janúar 1994 og ekki tekið breytingum frá þeim tíma.

Bókun 35 krefst ekki framsals lagasetningarvalds eins og tekið er fram í bókuninni sjálfri. Í Noregi var bókun 35 innleidd með almennum lögum með sambærilegum hætti. Ekki er gengið lengra með frumvarpinu en gert var í Noregi.

Ákvæði sem er ósamrýmanlegt er ekki fellt úr gildi, heldur er ekki beitt í viðkomandi tilviki.

Það er ekki algengt að lög rekist á. Fyrst myndi reyna á að túlka reglur til samræmis hvor við aðra, en ef það er ekki hægt myndi reyna á forgangsregluna sem lögð er til.

Fullnægjandi innleiðing bókunar 35 snýst fyrst og fremst um að tryggja einstaklingum og fyrirtækjum þau réttindi sem hljótast af EES-samningnum.

Tugþúsundir Íslendinga hafa í áranna rás nýtt sér þau réttindi sem EES-samningurinn veitti þeim, meðal annars réttinn til að búa, starfa og leita sér menntunar í öðrum Evrópuríkjum. Þannig á Íslendingur sem nýtir sér réttindi samkvæmt EES-samningnum og flytur til Spánar og stofnar þar fyrirtæki að geta treyst því að reglur ESB gangi framar öðrum spænskum lögum, og mögulegar fullveldisáhyggjur Spánverja standi því ekki í vegi. Á sama hátt á Íslendingur að geta treyst því að hann njóti sömu réttinda samkvæmt EES-reglum á Íslandi. Með EES-samningnum og bókun 35 gengust Íslendingar undir þá skuldbindingu að tryggja einmitt þetta.

Eitt af höfuðmarkmiðum EES-samningsins er að skapa jafnvægi milli réttinda, skyldna og ávinnings þvert á ríki samningsins. Skuldbindingin til innleiðingar á bókun 35 hefur því legið fyrir frá upphafi og með framsetningu þess frumvarps sem nú hefur verið lagt fyrir Alþingi er stefnt að því að veita henni fulla virkni hér á landi.

Bótaskylda ríkisins getur vissulega verið til staðar, en þá hefur fólk þegar orðið fyrir tjóni og farið á mis við réttindi sín, sem þau þurfa þá að þekkja. Í ofanálag þarf fólk að leggja í kostnaðarsöm málaferli gagnvart ríkinu til að sækja bætur fyrir tjón sitt. Í því felst ójafn leikur fyrir borgarana.

Bótaskylduregla EES-réttar á að vera síðasta úrræðið sem fólk þarf að nýta, og aðeins ef það hefur misst af réttindum, en ekki sem fyrsta leið til að reiða sig á lögbundin réttindi.