Brauðmolaslóð fyrir stærri skjái
Greinargerð
Leita í nefndum
| Efni | |
|---|---|
 Inngangur <p>Samkvæmt 42. gr. stjórnarskrárinnar ber að leggja frumvarp til fjárlaga fyrir Alþingi þegar það kemur saman og í þingskapalögum er kveðið á um að frumvarpið skuli lagt fram á fyrsta fundi haustþings sem er annar þriðjudagur í september. </p>
<p>Samkvæmt lögum um opinber fjármál skal frumvarp til fjárlaga sett fram á grundvelli þingsályktunar um fjármálaáætlun og skal það að efni til vera í samræmi við markmið hennar, sbr. 5. og 14. gr. laganna. Það fjárlagafrumvarp sem hér er lagt fram er í samræmi við fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 sem Alþingi samþykkti í júní sl. </p>
<p>Um meginefni fjárlagafrumvarpsins er fjallað í fjárlaganefnd Alþingis. Fjallað er um nauðsynlegar lagabreytingar vegna tekjuhliðar fjárlaga og breytingar á almennum lögum sem tengjast afgreiðslu fjárlaga á annan hátt í öðrum fastanefndum Alþingis og eru framangreind frumvörp jafnan afgreidd eigi síðar en í desember.</p>
<h2>Stafræn framsetning frumvarps til fjárlaga</h2>
<p>Vakin er athygli á því að frumvarp til fjárlaga er birt með stafrænum hætti á vefs Stjórnarráðs Íslands á slóðinni fjarlog.is. Lögð er áhersla á að hafa framsetningu frumvarpsins á vefnum skýra og notendavæna. Markmiðið með stafrænni birtingu er að bæta aðgengi að upplýsingum og um leið draga úr prentun en frumvarpið verður ekki prentað fyrir stofnanir og almenning. Hægt er að nálgast prentvæna útgáfu af frumvarpinu í heild sinni á vef Alþingis og Stjórnarráðsins.</p>
<h2>Efnisskipan frumvarps til fjárlaga </h2>
<p>Í frumvarpinu eru alls sex lagagreinar ásamt tveimur nánari sundurliðunum sem jafnframt hafa lagalegt gildi, fyrir tekju- og útgjaldahlið frumvarpsins.</p>
<p>
Efni lagaákvæðanna er sem hér segir:</p>
<ul>
<li>Í 1. gr. er birt fjárstreymisyfirlit um meginflokkun tekna og hagræna skiptingu útgjaldaþátta ríkissjóðs (A1-hluti) á þjóðhagsgrunni samkvæmt svonefndum GFS-hagskýrslustaðli (e. Government Finance Statistics) sem sýnir efnahagsleg áhrif ríkisfjármála á aðra geira hagkerfisins. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu fjárlagaársins.</li>
<li>Í 2. gr. er yfirlit yfir sjóðstreymi ríkissjóðs (A1-hluti). Niðurstaða rekstrar- og fjárfest-ingarhreyfinga er hreinn lánsfjárjöfnuður sem þykir gefa góða mynd af samtímaáhrifum ríkisfjármálanna á efnahagslífið.</li>
<li>Í 3. gr. er yfirlit yfir skiptingu fjárheimilda ríkissjóðs (A1-hluti) til málefnasviða greindar í rekstur, rekstrartilfærslur, fjármagnstilfærslur og fjárfestingu. Þar eru líka sýndar áætlaðar rekstrartekjur og áætluð heildargjöld fyrir hvert málefnasvið. </li>
<li>Í 4. gr. er yfirlit yfir fjárheimildir ríkissjóðs (A1-hluti) til málefnasviða og málaflokka sundurgreindar eftir ráðuneytum. Með þessu er ábyrgðarsvið og hlutdeild hvers ráðu-neytis innan málefnasviðs skýr en útgjöld á einstökum málefnasviðum geta fallið undir fleiri en eitt ráðuneyti.</li>
<li>Í 5. gr. er greint frá heimildum fjármála- og efnahagsráðherra til töku nýrra lána og veitingar lána og ríkisábyrgða.</li>
<li>Í 6. gr. er kveðið á um heimildir fjármála- og efnahagsráðherra til samningsgerða og fjárráðstafana, s.s. að kaupa og selja eignir.</li>
</ul>
<p>Efni sundurliðananna er sem hér segir: </p>
<ul>
<li>Nánari sundurliðun á tekjuáætlun fjárlaga (A1-hluti) í 1. gr. fjárlagafrumvarpsins. </li>
<li>Nánari sundurliðun á útgjöldum í 3. gr. og 4. gr. frumvarpsins (A1-hluti) eftir málefnasviðum, málaflokkum og ráðuneytum með hagrænni skiptingu.</li>
</ul>
<p>Í athugasemdum á eftir lagagreinum er umfjöllun um einstaka þætti frumvarpsins sem skiptist þannig:</p>
<ul>
<li>Í fyrsta kafla er fjallað um framvindu efnahags- og ríkisfjármála ásamt áherslum og úrlausnarefnum sem eru fram undan.</li>
<li>Í öðrum kafla er fjallað um stöðu og horfur í efnahagsmálum fyrir komandi fjárlagaár og hagrænar forsendur stefnumörkunar um ríkisfjármálin.</li>
<li>Í þriðja kafla er gerð grein fyrir markmiðum í ríkisfjármálum og helstu niðurstöðum frumvarpsins. </li>
<li>Í fjórða kafla er fjallað um tekjuöflun ríkissjóðs (A1-hluti), helstu skattkerfisbreytingar og skattastyrki. </li>
<li>Í fimmta kafla er umfjöllun um gjaldahlið frumvarpsins (A1-hluti) þar sem m.a. er greint frá meginbreytingum á útgjaldahlið fyrir næsta fjárlagaár ásamt verðlagsforsendum gjaldahliðar. </li>
<li>Í sjötta kafla er fjallað um fjárreiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta og gerð grein fyrir flokkun ríkisaðila, áætlanir A2-hluta ríkisaðila, áætlanir A3-hluta ríkisaðila og helstu lykilstærðir í fjárreiðum þeirra.</li>
<li>Í sjöunda kafla er fjallað um samstæðuyfirlit A-hluta í heild ásamt rekstraryfirliti A-hluta í heild fyrir árin 2022–2025.</li>
<li>Í áttunda kafla er fjallað um fjárreiður ríkisaðila í B-hluta og gerð grein fyrir áætlun um rekstrarafkomu, arðgreiðslur, fjárfestingar, lántökur og lánveitingar. </li>
<li>Í níunda kafla er umfjöllun um efnahag, lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir. </li>
<li>Í tíunda kafla eru skýringar á heimildum í frumvarpinu til samningsgerðar og fjár-ráðstafana. </li>
<li>Í ellefta kafla er gerð grein fyrir áhættuskuldbindingum sem geta varðað fjárhag ríkissjóðs. </li>
<li>Í tólfta kafla er yfirlit yfir lagabreytingar sem nauðsynlegar eru til að áætlanir um gjöld og öflun tekna, sem fram koma í frumvarpinu, nái fram að ganga.</li>
<li>Þar á eftir eru birtar greinargerðir ráðuneyta þar sem fjallað er um skiptingu fjárheimilda eftir málefnasviðum og málaflokkum (A1-hluti), breytingar fjárheimilda fyrir næsta fjárlagaár og helstu aðgerðir málaflokka fyrir næsta ár. </li>
<li>Loks er í viðauka fjallað um reikningshaldslega framsetningu ríkisfjármálanna, auk þess sem helstu tölulegu niðurstöður frumvarpsins eru settar fram í sérstökum töfluviðauka.</li>
</ul>
<h2>Innihald fylgirits með fjárlagafrumvarpi</h2>
<p>Samkvæmt lögum um opinber fjármál skal leggja fram fylgirit með frumvarpi til fjárlaga sem sýnir sundurliðun á tekjum ríkissjóðs og skiptingu á fjárheimildum til málaflokka í fjárveitingar til ríkisaðila í A1-hluta, annarra verkefna og í varasjóði málaflokka. Fylgirit fjárlaga er ekki eiginlegur hluti af sjálfum fjárlögunum heldur til nánari útskýringar á þeim. Hægt er að nálgast fylgiritið með stafrænum hætti á vef Stjórnarráðsins.</p>
<p>Efni fylgiritsins er sem hér segir:</p>
<ul>
<li>Nánari sundurliðun á tekjuáætlun fjárlaga í 1. gr. </li>
<li>Sundurliðun fjárveitinga eftir hagrænni skiptingu.</li>
<li>Sundurliðun fjárveitinga eftir ráðuneytum og málaflokkum.</li>
<li>Yfirlit fjárveitinga eftir stofnunum og verkefnum. </li>
<li>Forsendur fjárveitinga samkvæmt reiknilíkönum. </li>
<li>Yfirlit yfir skuldbindandi þjónustu- og styrktarsamninga. </li>
</ul>
<p>Áréttað skal að í fylgiriti eru birtar áætlanir um fjárveitingar til stofnana og verkefna til næstu tveggja ára eftir fjárlagaárið sem eru ekki skuldbindandi fyrir Alþingi þar sem fjárlög gilda einungis til eins árs í senn.</p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 1 Áherslur og forgangsmál<p>Íslendingar hafa á síðustu árum búið við mikinn kraft í samfélaginu. Eftir að heimsfaraldri kórónuveirunnar lauk var efnahagsbatinn undraskjótur og langt umfram væntingar og raunar einn sá mesti sem sést hefur á Vesturlöndum. Mikill uppgangur hefur verið í öllu atvinnulífi og atvinnuleysi verið með minnsta móti, bæði í sögulegu samhengi og í alþjóðlegum samanburði. Kaupmáttur launa hefur vaxið áfram ólíkt því sem hefur verið reyndin í flestum löndum sem við berum okkur saman við. Samhliða hafa kjör þeirra efnaminni vaxið hlutfallslega mest í samræmi við áherslur ríkisstjórnarinnar. Allt hefur þetta komið fram í miklum hagvexti og jákvæðri þróun ríkisfjármála að undanförnu. Jafnframt hefur íbúum landsins fjölgað verulega og hefur atvinnuþátttaka sjaldan verið meiri. </p>
<p>Eftir snarpan hagvaxtarsprett undanfarin þrjú ár er komið að því að hægja á ferðinni og afleiðingin af þessum öra vexti og krafti er að mikil spenna hefur myndast í efnahagslegu samhengi. Eftirspurn eftir fjármagni, vörum, þjónustu og vinnuafli hefur verið mikil og það hefur ýtt undir þenslu og neyslu í samfélaginu. Fylgifiskurinn var aukin verðbólga sem náði hámarki á síðasta ári. Ytri aðstæður hafa einnig ýtt undir verðbólgu, s.s. hækkandi verð á innflutningi á framleiðsluvörum og neysluvörum. Fjölskyldur og fyrirtæki eru farin að finna mikið fyrir þessu. Verðbólgan er einn af okkar fornu fjendum. Brýnasta verkefnið fram undan er að ráða niðurlögum hennar í samstilltu átaki um stefnuna í peningamálum, á vinnumarkaði og í ríkisfjármálum. Seðlabankinn hefur stigið fast á bremsuna með vaxtastýritækinu og sjást ýmis merki um að farið sé að draga úr þenslunni. Þá voru samningar á almennum vinnumarkaði mikilvægt skref til að tryggja nauðsynlegan stöðugleika sem grundvöll fyrir þann árangur sem stefnt er að í íslensku efnahagslífi. Ríkisstjórnin hefur sett fram aðgerðaáætlun sem styður við þessa mikilvægu sátt, m.a. með auknum stuðningi við barnafjölskyldur og uppbyggingu hagkvæms húsnæðis.</p>
<p>Ríkisstjórnin hefur sett sér skýr og ákveðin markmið um að beita ríkisfjármálunum til að vinna að lækkun verðbólgunnar. Þau áform komu skýrt fram í fjármálaáætluninni sem kynnt var í vor og styðja þar með við markmið Seðlabankans um verðstöðugleika. Í þessu frumvarpi kristallast sá ásetningur að íslenskt efnahagslíf nái að aðlaga sig að breyttum aðstæðum og að búa í haginn fyrir nýtt vaxtarskeið á traustum grunni. Í þessari áætlun felst markmið um bætta afkomu ríkissjóðs og markvisst aðhald í opinberum umsvifum í því skyni að styðja við hjöðnun verðbólgu og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta en þó ekki í þeim mæli að það gæti valdið lífskjararýrnun og verulega auknu atvinnuleysi. Á sama tíma er ríkisstjórnin einbeitt í því að verja þau grunnkerfi sem velferð samfélagsins byggist á. Ríkisstjórnin vill hlúa að viðkvæmum hópum og styðja við öflugt atvinnulíf. Hvort tveggja er mikilvægt enda leggur aukin verðmætasköpun atvinnulífsins grunninn að góðu velferðarkerfi. </p>
<p>Þau efnahagsáform sem birtast bæði í fjármálaáætlun og frumvarpi að fjárlögum fyrir árið 2025 eru ábyrg og markviss og til þess fallin að ná settum markmiðum um lækkun verðbólgu og vaxta án þess að höggva í velferðarkerfið og án þess að hægja um of á uppbyggingu mikilvægra innviða samfélagsins. Ríkisstjórnin hefur sett fram trúverðugar og metnaðarfullar áætlanir í efnahagsmálum sem alþjóðastofnanir á borð við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn telja að séu viðeigandi í ljósi efnahagsaðstæðna. </p>
<p>Staða hagkerfisins er sterk. Hægt hefur á vexti efnahagsumsvifa undanfarið ár án þess þó að nokkur merki séu um snögga kólnun. Það er jákvætt og í samræmi við markmið hagstjórnar um hjöðnun verðbólgu að 2,5% verðbólgumarkmiði. Lækkun verðbólgu skapar skilyrði fyrir lækkun vaxta samhliða áframhaldandi sterkri stöðu á vinnumarkaði. Þrátt fyrir að nú hægi á vexti verðmætasköpunar, eftir einn þróttmesta hagvöxt vestrænna ríkja, er staða hagkerfisins í öllum meginatriðum afar sterk. Efnahagsstefna ríkisstjórnarinnar hefur gengið út á að byggja upp viðnámsþrótt gagnvart áföllum og það hafa heimilin líka gert. Rúmur gjaldeyrisforði, afar sterk erlend eignastaða þjóðarbúsins studd af afgangi á viðskiptajöfnuði, ábyrg ríkisfjármálastefna, vel fjármagnað bankakerfi og skynsamlegar þjóðhagsvarúðarreglur sem setja skuldsetningu skorður voru mikilvægar forsendur þess að hægt var að verja efnahagsreikninga heimila og fyrirtækja í gegnum tíð áföll nýliðinna ára. Þennan viðnámsþrótt er mikilvægt að varðveita og styrkja.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.1.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>Vaxtarbroddum atvinnulífsins fjölgar</h2>
<p>Kraftur í vaxtarsprotum íslensks atvinnulífs hefur verið mikilvægur drifkraftur verðmætasköpunar sl. fjögur ár. Hagspár gera ráð fyrir umfangsmiklum vexti í útflutningi lyfja, fiskeldi er í mikilli sókn og útflutningur á ýmissi tæknitengdri þjónustu vex hratt. Þá hefur kvikmyndaiðnaður einnig átt góðu gengi að fagna. Ríkisstjórnin leggur áherslu á að búa fyrirtækjum samkeppnishæft rekstrarumhverfi og hyggst áfram styðja myndarlega við nýsköpun. Fjölbreytt og kröftugt atvinnulíf styður ekki aðeins við vöxt lífskjara til framtíðar heldur gerir samfélaginu einnig kleift að standa af sér áföll, sem reynslan sýnir að geta knúið dyra, jafnvel á nokkurra ára fresti.</p>
<h2>Heimilin hafa sýnt fyrirhyggju, en vaxtabyrðin er orðin þung</h2>
<p>Heimilin hafa einnig sýnt mikla ábyrgð og varið markverðum hluta kaupmáttarvaxtar, sem er einstakur í Evrópu, í sparnað og niðurgreiðslu skulda. Skuldir heimilanna, í hlutfalli við tekjur og VLF, eru þannig lágar í bæði sögulegum og alþjóðlegum samanburði. Ekki er þó hægt að fara í grafgötur með það að hægar hefur gengið að vinda ofan af verðbólgu en vonir hafa staðið til. Ein bagalegasta birtingarmynd þess er hátt vaxtastig og meiri vaxtabyrði heimila og fyrirtækja en gengið getur til lengdar.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.2.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>Áfangasigrar á öllum vígstöðvum í baráttunni við verðbólgu</h2>
<p>Í sinni einföldustu mynd má segja að drifkraftar verðbólgu séu þrír; hnökrar á framboðshlið hagkerfisins geta drifið verðbólgu til skamms tíma, þróttmikil eftirspurn umfram getu hagkerfisins til verðmætasköpunar getur þrýst upp verðbólgu og í þriðja lagi geta væntingar um verðbólgu reynst sjálfnærandi og viðhaldið henni um langt skeið. Í öllum þessum þáttum hafa unnist mikilvægir áfangasigrar. Framleiðsluvandræði voru mikilvægur drifkraftur verðbólgu við upphaf verðbólguskeiðsins, bæði vegna kórónuveirufaraldursins og afleiðinga innrásar Rússlands í Úkraínu. Þau eru að baki og drífa ekki lengur verðbólguna. Greinilegt er að með ábyrgri hagstjórn er að takast að draga úr eftirspurn og umsvifum. Þótt enn sé kraftur í innlendri eftirspurn hefur vöxtur í kortaveltu heimila og veltu fyrirtækja verið sáralítill um mánaðaskeið samhliða því að verulega hefur dregið úr innflutningsvexti. </p>
<p>Eftir standa verðbólguvæntingar sem samkvæmt mælingum í könnunum og á skuldabréfamarkaði, að vísu með nokkurri óvissu, eru enn þá umfram markmið Seðlabankans. Jákvætt er að gerðir voru fjögurra ára kjarasamningar með launahækkunum sem samrýmast efnahagslegum stöðugleika til lengdar. Það segir sitt um trúverðugleika efnahagsstefnunnar við að vinna bug á verðbólgu. Við höfum því náð mikilvægum árangri í baráttunni við verðbólguna á öllum helstu vígstöðvum hennar. Hún hefur enda hjaðnað umtalsvert og undirliggjandi verðbólga mælist nú í námunda við 4%. Þar hafa allir armar hagstjórnar, peningastefnan, ríkisfjármálin og vinnumarkaðurinn, lagt hönd á plóginn.</p>
<p>Greiningaraðilar spá því allir að verðbólgan fari minnkandi. Lækki vextir Seðlabankans og íbúðalána í takt við verðbólguspá bankans gæti greiðslubyrði 30 m.kr. óverðtryggðs íbúðaláns á breytilegum vöxtum lækkað um 50 þús.kr. á mánuði, þ.e. 600 þús.kr. á ári. Það er því til mikils að vinna að halda rétt á spilunum og standa við gerðar áætlanir.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.3.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>Staðið verður við metnaðarfullar áætlanir</h2>
<p>Þótt Seðlabanka Íslands hafi verið falið það markmið að tryggja verðstöðugleika og hann hafi á sinni hendi helstu stjórntæki peningamála sem þarf til að ná því markmiði gegna stjórnmálin og ríkisfjármálin vitaskuld einnig mikilvægu hlutverki í þeim efnum. Til lengdar er verðbólga ekki síst mælikvarði á stjórnfestu og styrk stofnana samfélagsins. Þar mælist Ísland hátt í öllum alþjóðlegum samanburði. Í því sambandi er ástæða til að benda á að verðbólga, mæld á samræmdan mælikvarða, hefur að jafnaði ekki verið hærri á Íslandi en í öðrum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins né á Norðurlöndunum frá árinu 2015. Ríkisstjórnin hefur sett fram trúverðugar og metnaðarfullar áætlanir í ríkisfjármálum sem alþjóðastofnanir á borð við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn telja að séu viðeigandi í ljósi efnahagsaðstæðna. Seðlabankinn telur einnig að aðhald ríkisfjármála fari vaxandi. Fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 gerir ráð fyrir að útgjaldavexti verði haldið í skefjum án þess þó að gripið verði til teljandi niðurskurðar. Þannig heldur ríkisstjórnin áfram að endurheimta viðnámsþrótt opinberra fjármála samhliða því að varðveita efnahagslegan stöðugleika og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta. Mikilvægasta framlag ríkisfjármála til efnahagslífsins við núverandi aðstæður er að standa við þessar áætlanir. Það er gert í þessu fjárlagafrumvarpi.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.4.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>Grunnkerfi varin með markvissum ráðstöfunum og forgangsröðun brýnna verkefna</h2>
<p>Í þessu fjárlagafrumvarpi er áhersla lögð á hóflegan raunvöxt útgjalda. Svigrúm verður skapað til nýrra og aukinna verkefna með markvissum ráðstöfunum sem draga úr útgjaldavexti. Þannig verði dregið úr ríkisumsvifum, staða ríkissjóðs styrkt og unnið gegn þenslu og verðbólgu í hagkerfinu. Forðast verður að grípa til aðgerða sem leitt geta til þjónustuskerðingar eða verri lífskjara. Það svigrúm sem skapast verður nýtt til að styrkja velferðarkerfin en nýtt örorkukerfi sem tekur gildi í september á næsta ári mun bæta kjör örorkulífeyrisþega verulega. Þá verður jafnframt gripið til aðgerða til að bæta kjör ellilífeyrisþega en almennt frítekjumark ellilífeyris hækkar um 46% í ársbyrjun 2025. Það þýðir 138 þús.kr. kjarabót á ári. Aukinn þungi verður settur á inngildingu flóttafólks og innflytjenda í íslenskt samfélag og fjárframlög til styttingar málsmeðferðartíma í afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd verða hækkuð. Nýframkvæmdir og viðhald á vegakerfinu verða áfram í forgrunni og framlög til uppbyggingar samgönguinnviða og almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu verða aukin um 6,4 ma.kr. Heilbrigðismálin verða áfram forgangsmál en alls aukast framlög til málaflokksins milli ára um 10,4 ma.kr. á föstu verðlagi, eða sem nemur um 3%. Fjárveitingar til heilbrigðisstofnana og sjúkratrygginga verða auknar vegna fjölgunar og öldrunar þjóðarinnar og aukið fjármagn verður sett í rekstur nýrra hjúkrunarrýma. Framlög vegna lyfja og hjálpartækja aukast um 1,3 ma.kr. og áframhaldandi kraftur verður í byggingu nýs Landsspítala en á árinu 2025 verður 18,4 ma.kr. varið til verkefnisins. Heildarfjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna verða 131 ma.kr. eða 2,7% af VLF á árinu 2025 og aukast um 9,7 ma.kr. á milli ára. Hafist verður handa við byggingu nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns og fyrstu skrefin tekin í átt að byggingu Þjóðarhallar.</p>
<h2>Stuðningur við ungt fólk sem verðbólga og háir vextir bitna einkum á</h2>
<p>Með þessu fjárlagafrumvarpi er megináherslan lögð á að skapa aðstæður fyrir lækkun vaxta samhliða því að varðveita efnahagslegan stöðugleika. Á sama tíma er brýnt að horfast í augu við það að helsta meðalið við verðbólgu, þ.e. háir stýrivextir Seðlabankans, er mjög breiðvirkt. Það hefur aukaverkanir á flest heimili, en mismiklar eftir fjárhagsstöðu þeirra. Þannig er á það bent í kafla 2<em> Efnahagsstefna</em> að af þeim sem á annað borð eiga skuldsetta fasteign hefur vaxtabyrði ungs fólks hækkað margfalt hraðar en annarra aldurshópa. Aðgerðir stjórnvalda til að styðja við markmið langtímakjarasamninga eru í forgangi og styðja sérstaklega við barnafólk, leigjendur og skuldsetta íbúðaeigendur á tímabili samningsins. Má nefna að sérstakur vaxtastuðningur til heimila með íbúðalán var greiddur út á liðnu ári, gunnfjárhæðir húsnæðisbóta og eignaskerðingarmörk í húsnæðisbótakerfinu voru hækkuð umtalsvert og stuðningur við barnafjölskyldur stórefldur. Umfang aðgerðanna nemur um 14 ma.kr. á árinu 2025. </p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.5.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Fjárhagsleg staða eldri borgara á Íslandi er almennt sterk og hafa kjör hópsins batnað umtalsvert síðastliðinn áratug. Gildir það hvort sem litið er til tekna, kaupmáttar eða eigna- og skuldastöðu. Kjör hópsins á ýmsum sviðum hafa almennt batnað umfram yngri aldurshópa. Samhliða hafa útgjöld almannatrygginga vegna eldri borgara aukist verulega. Það skýrist bæði af breyttri aldurssamsetningu þjóðarinnar, þar sem vægi aldraðra vex hröðum skrefum, og einnig af því að lífeyrisgreiðslurnar hafa í gegnum tíðina verið hækkaðar mun meira en sem nemur hækkun á almennu verðlagi og einnig talsvert meira en launavísitala Hagstofunnar.</p>
<p>Góð staða ellilífeyrisþega endurspeglast bæði í lágum skuldum og góðri eignastöðu. Eiginfjárstaða eldri borgara er almennt betri en hjá öðrum aldurshópum. Hópurinn er almennt lítið skuldsettur og vaxtagjöld hans í hlutfalli við ráðstöfunartekjur eru lág. Yfirgnæfandi meiri hluti eldri borgara býr í eigin húsnæði. Það, sem og sú staðreynd að skuldir eldri borgara eru almennt lágar, bendir til þess að húsnæðiskostnaður þeirra sé sömuleiðis lítill í samanburði við aðra aldurshópa. Viðvarandi áskorun er þó að bæta hag þeirra eldri borgara sem hafa lægstar tekjur. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að tæplega 3 ma.kr. verði varið í hækkun frítekjumarks ellilífeyrisþega úr 25.000 kr. í 36.500 kr. á mánuði líkt og vikið hefur verið að framar í kaflanum.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.6.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2><strong>Tekjur umfram áætlanir hafa verið lagðar til hliðar</strong></h2>
<p>Undanfarin ár hefur verið gert gott betur en að standa við gerðar áætlanir. Ríkisfjármálastefnan hefur verið gagnrýnd fyrir að vera ekki nægilega aðhaldssöm í ljósi mikillar þenslu í þjóðarbúskapnum. Hið rétta er að áætlanir í þeim efnum taka, lögum samkvæmt, mið af opinberum þjóðhagsspám sem hafa ekki náð að fanga kraft íslenska efnahagslífsins. Þenslan og umsvifin í hagkerfinu hafa þannig ekki birst fyrr en eftir á, s.s. í kjölfar endurskoðana Hagstofunnar á þjóðhagsreikningum sem falið hafa í sér verulegar breytingar frá hagspám. Enda hefur afkoma ríkissjóðs ítrekað verið tugum milljarða króna betri en ráðgert var. Það er þó á sinn hátt vitaskuld afar jákvætt, enda felur það í sér að skuldahlutfall ríkissjóðs hefur þróast með markvert hagfelldari hætti en áður var gert ráð fyrir. Það gerist ekki af sjálfu sér, heldur aðeins ef tekjur umfram áætlanir eru lagðar til hliðar. Það hefur verið gert. Þrátt fyrir það er mikilvægt að ákvarðanir í opinberum fjármálum byggi á traustum upplýsingum um stöðu efnahagslífsins hverju sinni. Ríkisstjórnin leggur áherslu á nýtingu stafrænna lausna til að bæta bæði gæði og tímanleika gagna.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.7.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>Minni samfélagslosun og sanngjarnari</h2>
<p>Ríkisstjórnin setur umhverfis- og loftslagsmál á oddinn. Uppfærðri aðgerðaáætlun í loftslagsmálum, sem kynnt var í sumar, er ætlað að skila 35–45% samdrætti í samfélagslosun fyrir árið 2030. Í áætluninni, sem felur í sér ítarlegri kortlagningu aðgerða og ávinnings en áður, er með afgerandi hætti skýrt að frekari árangur í loftslagsmálum velti á því að hér á landi sé nægt framboð grænnar orku sem komi í stað jarðefnaeldsneytis. </p>
<p>Síðara skref við innleiðingu nýs, einfaldara og sanngjarnara gjaldtökukerfis af ökutækjum og eldsneyti verður innleitt um áramótin. Gjaldið kemur í stað sértækra vörugjalda á bensín og olíu. Markmið þess er að tryggja sjálfbæra fjármögnun öruggra og greiðra vegasamgangna um allt land samhliða orkuskiptum til framtíðar. Fyrsta skrefið við innleiðingu kerfisins var stigið um síðustu áramót þegar kílómetragjald var lagt á notkun rafmagns- og vetnisbifreiða annars vegar og tengiltvinnbíla hins vegar á vegakerfinu. Innleiðing þess gekk vel og fyrir lok janúar sl. höfðu 97% eigenda þessara bifreiða skráð kílómetrastöðu á Ísland.is. Sú reynsla sem þar hefur fengist, sá lærdómur sem af því hefur verið dreginn, auk mikilvægra ábendinga sem hafa komið fram, verður nýtt við áframhaldandi innleiðingu kerfisins árið 2025. Þá bætast við 233.000 ökutæki. Með innleiðingu kílómetragjalds munu þeir sem aka um vegakerfið greiða fyrir afnot þess í samræmi við notkun og þyngd ökutækja. Gjaldtakan mun þannig með gagnsæjum hætti endurspegla betur raunverulegan kostnað við notkun vegakerfisins.</p>
<h2>Tryggja þarf viðhald og uppbyggingu samgöngukerfisins </h2>
<p>Samhliða árangri í orkuskiptum og minni eldsneytiseyðslu bílaflotans hefur landsmönnum fjölgað hratt. Óðum styttist í að Íslendingar verði 400.000. Auk þess sækja ríflega tvær milljónir ferðamanna landið heim á ári hverju. Hvort tveggja hefur leitt til aukinnar umferðar með vaxandi álagi á vegakerfið og þörf fyrir samgöngubætur. Því er mikilvægt að til staðar sé kerfi sem getur stutt fjármögnun uppbyggingar og viðhalds vegasamgangna í takt við notkun. </p>
<p>Styttri ferðatími, minni tafir, aukið umferðaröryggi, áhersla á að draga úr kolefnisspori, stórbættar almenningssamgöngur, fjölgun hjóla- og göngustíga og uppbygging stofnvega eru kjarninn í uppfærðum samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins sem undirritaður var í ágúst. Markmiðið er að samgöngur á höfuðborgarsvæðinu verði í fremstu röð þannig að svæðið og Ísland allt sé samkeppnishæft um bæði fólk og fyrirtæki. Beint framlag ríkissjóðs til samgöngusáttmálans verður tæplega 3 ma.kr. árið 2025 auk árlegs 4 ma.kr. viðbótarframlags á tímabili gildandi fjármálaáætlunar. Í þingsályktunartillögu um samgönguáætlun 2024–2038 eru enn frekari framkvæmdir boðaðar með það að markmiði að tryggja greiðar og öruggar vegasamgöngur til framtíðar um allt land.</p>
<h2>Stöðugleiki aukinn með skýrri stefnu í húsnæðismálum og uppbyggingu íbúða</h2>
<p>Stærsta áskorun samfélagsins í húsnæðismálum á komandi árum snýr að því að tryggja nægt framboð af fjölbreyttu húsnæði. Með þingsályktun um húsnæðisstefnu, sem Alþingi samþykkti í sumar, er í fyrsta sinn sett fram heildstæð langtímastefnumótun í húsnæðismálum á landsvísu sem hefur það að leiðarljósi að tryggja húsnæðisöryggi í víðtækum skilningi. Vönduð áætlanagerð um uppbyggingu íbúða til langs tíma í samræmi við mannfjöldaaukningu dregur úr óstöðugleika á húsnæðismarkaði, eykur fyrirsjáanleika og minnkar sveiflur á byggingarmarkaði.</p>
<p>Í tengslum við gerð langtímakjarasamninga ákvað ríkisstjórnin að styðja við byggingu 1.000 íbúða á ári á samningstímanum með stofnframlögum til almennra íbúða og hlutdeildarlánum. Ríkissjóður leggur til 7–9 ma.kr. í stofnframlög á ári til að stuðla að stöðugri uppbyggingu. Í júní voru heimildir lífeyrissjóða til fjárfestinga í íbúðarhúsnæði rýmkaðar verulega. Þannig skapast auknar forsendur fyrir því að lífeyrissjóðir komi að uppbyggingu leiguhúsnæðis, sem er til þess fallið að auka stöðugleika á húsnæðismarkaði og halda aftur af verðhækkunum. Fjársterkir langtímaeigendur eru mjög ákjósanlegir kaupendur að húsnæði og aukin þátttaka þeirra á húsnæðismarkaði styður við uppbyggingu á húsnæðismarkaði.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Myns%201.8.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>Ríkissjóður þarf að geta stutt við hagkerfið þegar áföll dynja yfir </h2>
<p>Í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 er sjónum beint að þeim efnahagsáföllum og náttúruhamförum sem Íslendingar hafa þurft að glíma við á síðustu áratugum. Á undanförnum fimm árum einum saman hafa gjaldþrot stórra fyrirtækja, skriðuföll, heimsfaraldur og eldgos haft markverð áhrif á líf fólks. Krónan hefur spilað lykilhlutverk við árangursríka aðlögun hagkerfisins að þessum áföllum. Gengi hennar hefur verið afar stöðugt fyrir utan gengisveikingar við gjaldþrot WOW air og útbreiðslu faraldursins. Þannig studdi hún við samkeppnishæfni og útflutningsstarfsemi þegar áföll bar að garði. Forsenda þess að krónan gegni hlutverki sínu og styðji við efnahagslífið, fremur en að valda sveiflum, er að erlend skuldsetning hagkerfisins, einkum ríkissjóðs, sé hófleg. Fjármögnun ríkissjóðs verður að fara að mestu leyti fram á innlendum fjármálamörkuðum. Það setur hallarekstri ríkissjóðs skorður og krefur stjórnvöld um að styrkja afkomubatann enn frekar til að skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta.</p>
<p>Enn sér ekki fyrir endann á jarðhræringum og eldgosum í og við Grindavík. Stjórnvöld leggja þunga áherslu á að skapa forsendur fyrir öruggari framtíð Grindvíkinga og gera allt sem í þeirra valdi stendur til að Grindavík verði aftur það öfluga bæjarfélag sem það var fyrir eldsumbrotin. Áætlað er að kostnaður ríkissjóðs vegna fjölbreyttra stuðningsaðgerða við Grindavík árin 2023–2024 nemi um 80 ma.kr. Aðgerðirnar felast einkum í stuðningi til launagreiðslna, rekstrarstuðningi til fyrirtækja, sértækum húsnæðisstuðningi, byggingu varnargarða og kaupum Fasteignafélagsins Þórkötlu á íbúðarhúsnæði í Grindavík.</p>
<p>Viðvarandi og mögulega vaxandi áhætta af náttúruhamförum og efnahagsáföllum felur í sér að mikilvægara en ella er að treysta viðnámsþol hagkerfisins. Líkt og rakið er að framan er staða hagkerfisins sterk og rík áhersla hefur verið lögð á að byggja upp viðnámsþrótt efnahagslífsins. Nauðsynlegt er að standa við áætlanir í ríkisfjármálum, sem alþjóðlegar stofnanir telja viðeigandi, með því að halda aftur af útgjaldavexti og styrkja afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs. Vöxtur heildarútgjalda samkvæmt frumvarpinu er 4% miðað við endurskoðaða áætlun um útgjöld ársins 2024, að launa- og verðlagsbreytingum milli ára meðtöldum. Gangi það eftir verður það verulega undir sögulegu meðaltali útgjaldavaxtar að nafnvirði frá 2012, sem er um 7%. Útgjöld ríkissjóðs árið 2025 verða þannig rúmlega 40 ma.kr. lægri en ef útgjaldavöxtur væri við sögulegt meðaltal. Einnig má líta til þess að skv. frumvarpinu verða heildarútgjöld 30,5% af VLF en það er 0,8 prósentustigum lægra en áætluð útkoma ársins 2024. Þá er vöxtur frumgjalda, þ.e. að vaxtagjöldum frátöldum, hóflegur eða um 2,2% að raungildi milli áranna 2024 og 2025 en þá eru launa- og verðlagshækkanir undanskildar. Allt ber að sama brunni, hægt er á vexti útgjalda og ríkisfjármálin stuðla á þann hátt að hjöðnun verðbólgu og lækkun vaxta, sem mun styðja við fjárfestingar fyrirtækja og verðmætasköpun til allrar framtíðar. Aðeins þannig er unnt að tryggja svigrúm sameiginlegra sjóða til að styðja við fjölskyldur og efnahagslíf í gegnum áföll.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%201.9.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Það sést til lands í baráttunni við verðbólguna. Til að ná farsælli lendingu er brýnast að fylgja fast eftir þeirri áætlun sem lagt er upp með í gildandi fjármálaáætlun og í þessu fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2025. Síðustu ár hafa tekjur ríkissjóðs umfram áætlanir verið lagðar til hliðar til að lækka skuldahlutfallið. Umfram allt, þá er staða hagkerfisins sterk og rík áhersla hefur verið lögð á að byggja upp aukið þol og svigrúm til að bregðast við áföllum.</p>
<p>Síðustu misserin hefur allur almenningur og fyrirtækin í landinu fundið verulega fyrir háu vaxtastigi. Margt hefur verið gert til að draga úr þenslu og stuðla að efnahagslegum stöðugleika. Gerðir voru hófsamir fjögurra ára kjarasamningar á almennum markaði. Ríkisstjórnin lagði sitt af mörkum til að skapa aðstæður fyrir þá samninga og er mikilvægt að opinberi markaðurinn fylgi fordæmi hins almenna. Til marks um ábyrgð ríkisins, þá er breyting krónutölugjalda í fjárlagafrumvarpinu bundin við 2,5%.</p>
<p>Á sama tíma og krafist er almenns aðhalds eru grunnkerfi okkar varin, þ.e. velferðarkerfi, heilbrigðiskerfi, skólakerfi, löggæsla. Forðast er að grípa til aðgerða sem leitt geta til verri lífskjara. Svigrúm verður notað í nýtt kerfi örorku- og endurhæfingar. Einnig verður aukin áhersla lögð á inngildingu þeirra sem hingað flytja í íslenskt samfélag.</p>
<p>Í þessu fjárlagafrumvarpi eru engar kollsteypur, heldur markviss skref í átt að auknu jafnvægi, í átt að sterkari efnahag, öflugu samfélagi. Fjárlög eru ekki aðeins tölur á blaði. Bak við þær er rekstur heils samfélags. </p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 2 Efnahagsstefna<p>Markmið stjórnvalda um aukið efnahagslegt jafnvægi og minni verðbólgu eru nú að ganga eftir.
Útlit er fyrir að það muni skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta áður en langt um
líður. Verðbólga hefur lækkað um meira en 4 prósentustig á 18 mánuðum. Efnahagsumsvif
eru að ná lendingu í kjölfar meiri hagvaxtar hér á landi en í flestöllum
þróuðum ríkjum bæði árin 2022 og 2023. Markvert hefur dregið úr þenslu í
efnahagslífinu undanfarið ár og útlit er fyrir að hún hverfi alveg á næstu
misserum. </p>
<p>Atvinnuleysi
er lágt og þróun kaupmáttar er hagfelldari en í flestum samanburðarríkjum.
Eftir stendur að verðbólga er ennþá of mikil þrátt fyrir markverða hjöðnun frá
því að hún náði hámarki snemma árs 2023. Mikilvægt er því að halda áfram á
þeirri braut aðhaldssamrar ríkisfjármálastefnu sem hefur verið mörkuð
undanfarin þrjú ár. Það flýtir fyrir
hjöðnun verðbólgu og skapar skilyrði fyrir lækkun vaxta sem síðan styður við
vöxt verðmætasköpunar til meðallangs tíma.</p>
<img alt="Hagkerfið lendir eftir kröftugt vaxtartímabil" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/2%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" />
<h2>Hagvöxtur tekur við sér á ný árið 2025</h2>
<p>Helstu hagtölur sýna að hagstjórninni hefur tekist að draga úr eftirspurn og verðbólguþrýstingi. Samkvæmt bráðabirgðaniðurstöðum þjóðhagsreikninga dróst landsframleiðsla saman um 1,9% á fyrri helmingi ársins 2024. Á undanförnum árum hafa bráðabirgðatölur um landsframleiðslu oftar en ekki verið endurskoðaðar til hækkunar, stundum verulega. Aðrar vísbendingar, s.s. fjöldi vinnustunda, eru í þá veru að efnahagsumsvif fari enn vaxandi en mun hægar en í fyrra. Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands, sem liggur til grundvallar frumvarpinu, gerir ráð fyrir 0,9% hagvexti á yfirstandandi ári í heild eftir 5% hagvöxt árið 2023. </p>
<p>Þjóðhagsspá Hagstofunnar gerir ráð fyrir að hagvöxtur taki við sér á ný árið 2025 og verði 2,6%, sem liggur nærri mati á langtímavexti þjóðarbúsins. Verulega hefur hægt á vexti einkaneyslu á yfirstandandi ári eftir alls 16% vöxt árin 2021–2023. Á næsta ári styður áframhaldandi hjöðnun verðbólgu við kaupmátt og neyslu heimila. Þrátt fyrir hátt vaxtastig er útlit fyrir áframhaldandi vöxt fjárfestingar í ár og á því næsta en nú hillir undir að framkvæmdir hefjist við stórar raforkuvirkjanir auk þess sem allnokkur stór fjárfestingaráform á vegum fyrirtækja eru á teikniborðinu. Lækkun vaxta samhliða frekari hjöðnun verðbólgu myndi styðja við fjárfestingu fyrirtækja og betri lífskjör heimilanna á næstu árum. Aukið framboð raforku kann einnig að hafa mikilvæga þýðingu í þeim efnum. Þjóðhagsspáin gerir ráð fyrir hratt vaxandi útflutningstekjum af lyfjaframleiðslu, auk þess sem hóflegur vöxtur verði í ferðaþjónustu. Spáin var unnin áður en niðurstöður þjóðhagsreikninga fyrir árið 2023 voru uppfærðar samhliða birtingu bráðabirgðaniðurstaðna fyrir 2. ársfjórðung 2024 en hagvöxtur 2023 var þá endurskoðaður úr 4,1% í 5%.</p>
<img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%202.1%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" />
<p>Samhliða kraftmiklum útflutningsvexti eftir heimsfaraldurinn og vaxandi sparnaði þjóðarbúsins hefur viðskiptajöfnuður batnað og erlend staða þjóðarbúsins styrkst í þeim mæli að hún var orðin jákvæð um 39% af landsframleiðslu um mitt ár 2024. Allt eykur þetta viðnámsþrótt hagkerfisins gagnvart efnahagslegum áföllum. Bata á viðskiptajöfnuði, sem endurspeglar muninn á sparnaði og fjárfestingu í hagkerfinu, má ekki síst rekja til stórbættrar afkomu ríkissjóðs, sem stuðlar að þjóðhagslegum sparnaði. Hallarekstur ríkissjóðs varð mestur 8,1% af VLF árið 2020 en samkvæmt fjárlagafrumvarpinu er áætlað að hann hafi hjaðnað niður í 0,8% af VLF á næsta ári.</p>
<h2>Verðbólga hjaðnar samhliða kólnun efnahagsumsvifa</h2>
<p>Verðbólga hefur haldið áfram að hjaðna það sem af er ári og mældist 6,0% í ágúst eftir að hafa náð hámarki í 10,2% í febrúar 2023. Undirliggjandi verðbólga á mælikvarða kjarnavísitölu 4, sem undanskilur húsnæði og tiltekna sveiflukennda liði, er mun minni og mælist 3,5%. Samkvæmt þjóðhagsspánni verður verðbólga liðlega 5% í lok þessa árs og 4% í árslok 2025. Eftirspurn í hagkerfinu vex nú mun hægar en þegar verðbólga náði hámarki. Þess sjást merki í tölum um einkaneyslu, greiðslukortaveltu og í veltu fyrirtækja sem hefur dregist saman um 1% að raunvirði á árinu. Minnkandi vöxtur eftirspurnar heimila er farinn að endurspeglast greinilega í verðlagsþróun. Verðhækkanir um þessar mundir eru ekki á eins breiðum grunni og í fyrra. Þá hefur verð varanlegra neysluvara á borð við bifreiðar og heimilistæki hér um bil staðið í stað undanfarið ár. Minni spurn eftir slíkum vörum er gjarnan fyrsta merki þess að tekið sé að hægja á eftirspurn heimila.</p>
<p><strong> <img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.1%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" /></strong></p>
<h2>Minni spenna á vinnumarkaði</h2>
<p>Eitt það jákvæðasta við hagþróunina að undanförnu er að dregið hefur úr spennu á vinnumarkaði án þess að komið hafi til markverðrar aukningar atvinnuleysis. Eins og sést á mynd 2.1 hér að ofan er hlutfall fyrirtækja sem telur sig glíma við skort á starfsfólki nú nærri langtímameðaltali eftir að hafa verið langt yfir því um nokkurt skeið.</p>
<p>Stórt skref var stigið í átt að auknum stöðugleika í mars síðastliðnum þegar kjarasamningar til fjögurra ára voru gerðir á almennum vinnumarkaði. Aðkoma stjórnvalda til að liðka fyrir gerð kjarasamninga miðaði fyrst og fremst að því að styðja við barnafólk, leigjendur og skuldsetta íbúðaeigendur. Aðgerðirnar nema í heildina um 0,2–0,3% af VLF árið 2025. Árlegar samningsbundnar launahækkanir á almennum og opinberum markaði eru um 4% sem er í námunda við það sem má telja að viðhaldi stöðugri atvinnu og verðbólgu við markmið Seðlabanka Íslands til lengdar. Gengið hefur verið frá samningum á sömu nótum við stéttarfélög sem telja innan sinna raða um þriðjung af starfsfólki ríkisins. Ljóst er þó að kjarasamningarnir skilja eftir lítið sem ekkert svigrúm fyrir launaskrið, þ.e. launahækkanir umfram samningsbundnar hækkanir, svo að líklegt megi telja að verðbólgumarkmiðið náist á næstunni við núverandi atvinnustig.</p>
<p><strong><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.2%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" /><br />
</strong></p>
<h2>Engin merki um snögga kólnun efnahagsumsvifa</h2>
<p>Engar vísbendingar hafa enn komið fram um snögga og alvarlega kólnun efnahagsumsvifa umfram þá aðlögun sem þarf nauðsynlega að eiga sér stað í kjölfar þenslutímabils. Það er þó fjarri því sjálfgefið að hagkerfið lendi mjúklega. Raunvextir eru fremur háir í sögulegu samhengi en einnig kann að skipta máli að þeir hafa hækkað afar hratt eftir að hafa verið neikvæðir um 3–4% fyrir einungis ríflega tveimur árum. Raunvextir hafa áhrif á efnahagsumsvif með töluverðri töf en Seðlabankinn telur að áhrif vaxtahækkana komi ekki fram að fullu fyrr en að 18–24 mánuðum liðnum. Áhrif vaxtahækkana eiga því eftir að koma fram síðar og ekki er hægt að útiloka að þau komi fram hraðar en væntingar eru um þótt engar vísbendingar séu um það enn sem komið er. Fjallað er um möguleg áhrif þess að aðhald peningastefnunnar komi hraðar fram en væntingar standa til um í frávikssviðsmynd hér neðar.<br />
<br />
<strong><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.3%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" /><br />
</strong></p>
<h2>Kaupmáttur hefur vaxið en hærri vaxtabyrði leggst á ung og skuldsett heimili</h2>
<p>Kaupmáttaraukning undanfarinna ára hér á landi hefur mikla sérstöðu meðal ríkja Vestur-Evrópu þar sem kaupmáttur launa var víðast hvar ennþá minni en fyrir faraldurinn í upphafi þessa árs. Kaupmáttur meðalráðstöfunartekna jókst um 2% árið 2023. Dreifing tekna hér á landi hefur ekki áður mælst jafnari en á síðasta ári á helstu tiltæku mælikvarða, hvort sem litið er til heildarlauna fullvinnandi fólks eða heildartekna einstaklinga.</p>
<img alt="Kaupmáttur hefur vaxið hraðar á Íslandi en á hinum Norðurlöndunum" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.4%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" />Vaxtagjöld heimilanna hafa hækkað um sem nemur 2% af ráðstöfunartekjum þeirra síðan þau voru lægst árið 2021. Vaxtagjöld hafa þannig að meðaltali aukist um sem nemur meira en eins árs vexti kaupmáttar í venjulegu árferði. Fyrir heimili með íbúðalán hefur hækkun vaxta þannig vegið á móti aukningu kaupmáttar. Mynd 2.5 dregur fram að vaxtabyrði ungs fólks, sem á fasteign og skuldar, hefur hækkað og er sú mesta í meira en áratug, í hlutfalli við ráðstöfunartekjur. Taka skal fram að fleira en hækkun vaxta getur haft áhrif á vaxtabyrði eins og hún er sýnd á myndinni að neðan. Margir fyrstu kaupendur hafa komið inn á markaðinn á sl. þremur árum, sem eitt og sér gæti hækkað meðalvaxtabyrði ungs fólks. Þótt hærri vextir virðist einkum hafa hækkað vaxtabyrði ungra fasteignaeigenda eru þeir til þess fallnir að halda aftur af hækkunum á húsnæðismarkaði og tryggja viðunandi raunávöxtun sparnaðar, ekki síst þeirra sem búa ekki í eigin húsnæði. Vísbendingar eru um einstaklingar njóti vaxandi aðstoðar skyldmenna við fyrstu kaup. Vaxtabyrði eldri aldurshópa hefur ekki vaxið að ráði og er, þrátt fyrir hátt vaxtastig, lítil í sögulegu samhengi.
<img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.5%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" />
<p>Um fjórðungur af útistandandi íbúðalánum sætir vaxtaendurskoðun á næstu tveimur árum þar sem vextir munu í flestum tilvikum hækka að óbreyttu. Skuldsetning heimila er þó almennt hófleg sem á sinn þátt í því að flest heimili eru í sterkri stöðu til þess að mæta hækkun vaxta. Veðsetning heimila með íbúðalán er raunar sú lægsta á þessari öld. Við það bætist geta heimila til þess að losa sig undan meiri greiðslubyrði með verðtryggðri endurfjármögnun sem hefur aukist undanfarin misseri.</p>
<p>Hækkun húsnæðisverðs hefur aftur sótt í sig veðrið. Vísitala markaðsverðs húsnæðis hækkaði um 12% milli ára í ágúst. Jarðhræringarnar við Grindavík hafa þar sín áhrif en þótt þær hafi leitt skyndilega til aukinnar eftirspurnar eftir húsnæði annars staðar á landinu er framboð íbúða til sölu áfram mikið. Þá er fjöldi íbúða í byggingu enn nærri sögulegu hámarki og íbúðafjárfesting hefur farið vaxandi síðustu þrjá ársfjórðunga. Þrátt fyrir hátt vaxtastig hefur fyrstu íbúðakaupum fjölgað undanfarin misseri og er fjöldi þeirra nú yfir sögulegu meðaltali. </p>
<h2>Þjóðhagslegt hlutverk ríkisfjármála er að styrkja viðnámsþrótt og verðmætasköpun</h2>
<p>Þótt enn sé brýnt að ríkisfjármálin gangi í takt við peningastefnuna er þjóðhagslegt hlutverk þeirra fyrst og fremst að tryggja viðnámsþrótt ríkisfjármálanna, og samfélagsins í heild, gagnvart áföllum og áskorunum framtíðar ásamt því að styðja við vöxt verðmætasköpunar til framtíðar. Það er gert með áframhaldandi forgangsröðun í ríkisfjármálum þar sem undirliggjandi rekstur ríkisins er bættur samhliða því að fjármunir eru veittir í arðbærar innviðafjárfestingar.</p>
<p>Efnahagsstefnan hefur nægt svigrúm til að spyrna á móti kólni efnahagsumsvif hraðar en gert er ráð fyrir í þjóðhagsspá Hagstofunnar. Hátt vaxtastig felur í sér að Seðlabankinn hefur ríflegt svigrúm til að lækka vexti telji hann ástæðu til. Þá er sjálfvirkt viðbragð ríkisfjármála við hagsveiflunni, svokallaðir sjálfvirkir sveiflujafnarar sem lækka skattbyrði og auka útgjöld sjálfkrafa í niðursveiflum og öfugt í uppsveiflum, sterkara en víðast hvar annars staðar. Líkt og fjallað er um í <a href="https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/Fj%c3%a1rm%c3%a1lareglur%20-%20Umr%c3%a6%c3%b0usk%c3%bdrsla%20-%2020240422.pdf">umræðuskýrslu um fjármálareglur</a>, sem ráðherra lagði fram á Alþingi sl. vor, hafa sjálfvirkir sveiflujafnarar að jafnaði hraðari og skilvirkari áhrif til sveiflujöfnunar en sértækar ráðstafanir í ríkisrekstri. Engin teikn eru á lofti um svo mikla kólnun efnahagsumsvifa að það kalli á sértæk viðbrögð í ríkisfjármálum til að styðja við eftirspurn.</p>
<img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.6%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" />
<h2>Aðhaldsstig ríkisfjármála</h2>
<p>Markvert aðhald er í ríkisfjármálum á þessu ári og verður áfram árið 2025 skv. frumvarpinu. Þetta sýna niðurstöður þrenns konar mælikvarða á efnahagslegum áhrifum ríkisfjármála sem nánar er fjallað um hér á eftir.</p>
<p>Í kafla 2.2.4 í <a href="https://www.stjornarradid.is/fjarmalaaaetlun-2025-2029/greinargerd/kafli/?itemid=acbd299e-fa72-11ee-b883-005056bcde1f">greinargerð fjármálaáætlunar 2025–2029</a> var tveimur af þessum þremur mælikvörðum lýst, annars vegar áhrifum útgjalda og skattkerfisbreytinga á aðhaldsstig og hins vegar breytingu í hagsveifluleiðréttri frumafkomu án einskiptisliða. Í álitsgerð fjármálaráðs um fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 er bent á að fleiri mælikvarðar kunni að gagnast við mat á efnahagslegum áhrifum ríkisfjármála. Tilteknir liðir hafa ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs á rekstrargrunni, jafnvel þótt þeir kunni að hafa áhrif á bæði fjármögnunarþörf ríkissjóðs og eftirspurn í hagkerfinu. Nærtækt dæmi er Fasteignafélagið Þórkatla sem hefur keypt íbúðarhúsnæði í Grindavík og er að hluta fjármagnað úr A1-hluta ríkissjóðs án þess að það hafi bein áhrif á afkomu hans. Endurlán ríkissjóðs til lánasjóða á borð við Húsnæðissjóð mætti einnig nefna í því samhengi. Vegna þessa er hér einnig birt mat á aðhaldi A1-hluta ríkissjóðs á greiðslugrunni. Það felst í breytingu á hagsveifluleiðréttu handbæru fé frá rekstri, án vaxtatekna og vaxtagjalda, auk fjárfestingar, lánveitinga og eiginfjárframlaga. Lánveitingar og eiginfjárframlög A1-hluta ríkissjóðs renna nánast alfarið til aðila í A2- og A3-hluta ríkissjóðs, þ.m.t. Þórkötlu, og hafa efnahagsleg áhrif í gegnum þá.</p>
<p>Allir mælikvarðarnir hafa sína styrkleika. Breyting í hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði A1-hluta ríkissjóðs er hefðbundinn mælikvarði á aðhaldsstig og sá sem alþjóðastofnanir og Seðlabankinn notast helst við. Með því að leggja saman áhrif ákvarðana um breytingar á skattkerfinu og útgjöld má aftur á móti betur greina áhrif pólitískra ákvarðana á aðhaldsstigið. Sá mælikvarði sem hér er birtur í fyrsta sinn, aðhald á greiðslugrunni að meðtöldum lánveitingum og eiginfjárframlögum, fangar síðan betur en hinir tveir mælikvarðarnir áhrif tiltekinna ráðstafana sem ekki hafa bein áhrif á tekjur og gjöld A1-hluta ríkissjóðs, auk þess að leiða betur fram samtímaáhrif ríkisfjármálanna á efnahagsumsvif.</p>
<img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.7%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" />
<p>Að meðaltali benda mælikvarðarnir til þess að aðhald ríkisfjármála nemi 1,6% af landsframleiðslu árið 2024 og 0,9% árið 2025. Samanlagt aðhald þessi tvö ár er áþekkt á alla þrjá mælikvarðana. Til að setja þetta aðhaldsstig í samhengi má nefna að slaki ríkisfjármála, mældur með breytingu í hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði, var að meðaltali 1,7% af landsframleiðslu í niðursveiflunni vegna kórónuveirufaraldursins árin 2020–2021.</p>
<p> Munur á aðhaldsstiginu á mælikvarðana þrjá skýrist að miklu leyti af því að framlög til Fasteignafélagsins Þórkötlu teljast ekki til útgjalda. Mat ráðuneytisins á bata í hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði 2024 og 2025 er nánast það sama og mat Seðlabanka Íslands frá því í maí.</p>
<p>Aðhald er á bæði tekju- og gjaldahlið A1-hluta ríkissjóðs árin 2024 og 2025. Á tekjuhliðinni leiðir aðhaldið af ákvörðunum um tilteknar breytingar í skattkerfinu sem nánar er fjallað um í kafla 4<em> Tekjur ríkissjóðs</em> og nemur alls 0,4% af landsframleiðslu. Þar vegur þyngst áframhaldandi innleiðing kílómetragjalds og tímabundin hækkun tekjuskatts lögaðila. Á gjaldahliðinni felst aðhaldið einkum í því að frumútgjöld ríkissjóðs vaxa hægar en jafnvægisstig landsframleiðslunnar. Í fyrsta lagi eru í frumvarpinu sértækar aðhaldsaðgerðir í ríkisfjármálum sem nema 0,6% af landsframleiðslu ársins 2025. Í öðru lagi felst í því aðhald þegar fjárheimildir, s.s. til reglubundinna og kerfislægra útgjaldaliða, vaxa hægar en sem nemur jafnvægisstigi landsframleiðslunnar. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að útgjöld til tímabundinna verkefna taki enda. Þar vegur þungt að gert er ráð fyrir að útgjöld tengd ráðstöfunum í Grindavík minnki verulega milli ára. Samanlagt vegur þetta þyngra en sértækar tillögur frumvarpsins um ný og aukin útgjöld og nemur mismunurinn 0,4% af landsframleiðslu. Áþekkt aðhald er því í skattkerfinu og útgjöldum ríkissjóðs 2025. Nánar er fjallað um útgjöld ríkissjóðs í kafla 5<em> Gjöld ríkissjóðs</em>.</p>
<img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.8%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" />
<h2>Frávikssviðsmyndir</h2>
<p>Óvissa ríkir hverju sinni um efnahagsþróun. Þótt góðar líkur standi til þess að hagkerfið lendi mjúklega eftir öran vöxt sl. þrjú ár getur þróunin orðið á annan veg. Enginn vafi er á því að hækkun stýrivaxta hefur dregið úr verðhækkunum, jafnt hér á landi sem í öllum okkar nágrannaríkjum. Þó er illmögulegt að meta með nákvæmni hversu mikil áhrif aðhaldið hefur á verðbólgu og efnahagsumsvif og með hversu mikilli töf. Ákvarðanir hagstjórnaraðila byggjast m.a. á þjóðhagslíkönum sem gefa vísbendingu um þetta en samspil hagstærða tekur sífelldum breytingum sem jafnvel þróuðustu haglíkön ná ekki að fanga. Í þessu samhengi má nefna breytingar á vinnumarkaði, á fjármálamarkaði og í samsetningu hagkerfisins eftir heimsfaraldurinn. Þetta er raunin jafnt hér á landi sem erlendis. Hér á landi bætist við óvissa um það hvort og hversu mikið kjölfesta verðbólguvæntinga hefur losnað og hvaða áhrif það hefur á virkni peningastefnunnar.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.9%20-%20Copy%20(2).png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Ef verðbólga reynist enn þrálátari en spár gera ráð fyrir, og hækkar jafnvel aftur, getur enn þurft að herða aðhald hagstjórnar með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á efnahagsumsvif. Það gæti t.d. gerst ef kjölfesta verðbólguvæntinga reynist veikari en tiltæk gögn benda nú til. Nýlegar hagspár gætu einnig reynst of svartsýnar og verðbólga lækkað hraðar en þar er gert ráð fyrir; meira svigrúm myndi þá skapast til lækkunar stýrivaxta. Óvissa um samspil hagstjórnar og efnahagsumsvifa er aðeins einn af mörgum efnahagslegum óvissuþáttum en e.t.v. sá sem blasir einna mest við nú um mundir.</p>
<p>Í bjartsýnni sviðsmynd ráðuneytisins er gert ráð fyrir að verðbólga lækki hraðar en í grunnspá. Í sviðsmyndinni er verðbólga næsta árs um 1 prósentustigi lægri en í grunnspá, eða 3,0%. Stýrivextir eru þá að sama skapi lægri. Í sviðsmyndinni er gert ráð fyrir lítillega meiri einkaneyslu og að fjárfesting taki meira við sér á næsta ári en í grunnspánni. Hagvöxtur er hátt í 1 prósentustigi meiri en í grunnspá, eða 3,4%.</p>
<img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%202.10.png?amp%3bproc=LargeImage" />
<p>Raungerist bjartsýna sviðsmyndin má gera ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði um 25 ma.kr. betri á næsta ári í samanburði við áætlun fjárlagafrumvarpsins, eða sem nemur 0,3% af VLF. Áætlaður halli á rekstri ríkissjóðs færi þannig úr 0,8% af VLF og yrði 0,5% af VLF. Skýrist það af lægri útgjöldum vegna minni áhrifa verðlagsbreytinga á gjaldahlið auk lægri gjaldfærslu verðbóta verðtryggðra lána. Tekjur ríkissjóðs yrðu á hinn bóginn nánast óbreyttar þar sem vegast á hækkun tekna vegna aukins hagvaxtar við lægri nafnvöxt tekjustofna vegna minni verðbólgu. Skuldir ríkissjóðs skv. skuldareglu laga um opinber fjármál yrðu samkvæmt sviðsmyndinni um 31,1% af VLF í árslok 2025 í stað 31,4% af VLF eins og gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpinu vegna bættrar afkomu. </p>
<p>Í svartsýnni sviðsmynd ráðuneytisins er gert ráð fyrir að bakslag verði í þróun verðbólgu og þar af leiðandi vaxta. Í sviðsmyndinni er verðbólga næsta árs 1,5 prósentustigi hærri en í grunnspá, eða 5,4%, og myndi þá aðeins lækka lítið eitt milli ára. Stýrivextir þurfa þar af leiðandi að vera hærri en í grunnspá með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á umsvif, einkum einkaneyslu og fjárfestingu. Atvinnuleysi eykst um 2 prósentustig milli ára og er 6% í sviðsmyndinni. Landsframleiðsla stendur nánast í stað milli ára í sviðsmyndinni í stað þess að vaxa um 2,6% eins og grunnspáin gerir ráð fyrir.</p>
<p>Raungerist svartsýna frávikssviðsmyndin má gera ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði, að öðru óbreyttu, tæplega 65 ma.kr. lakari í samanburði við áætlun fjárlagafrumvarpsins eða sem samsvarar 1,3% af VLF. Áætlaður halli á rekstri ríkissjóðs færi þannig úr 0,8% af VLF og yrði 2,1% af VLF. Forsendur sviðsmyndarinnar leiða til lækkunar tekna um 20 ma.kr., m.a. þar sem vinnuaflseftirspurn og launastofn dragast saman, en á móti vegur að hluta hækkun fjármagnstekjuskatts vegna hærra vaxtastigs. Áhrif sviðsmyndarinnar eru meira afgerandi á gjaldahlið sem hækkar um tæplega 45 ma.kr. í samanburði við forsendur frumvarpsins. Um 15 ma.kr. af þeirri hækkun er vegna meira atvinnuleysis á árinu, en hvert prósentustig atvinnuleysis eykur útgjöld ríkissjóðs um 8–9 ma.kr. Til viðbótar þeirri hækkun má gera ráð fyrir um 30 ma.kr. viðbótarútgjöldum sem rekja má nokkurn veginn til jafns til hærri vaxtagjalda vegna aukinna verðbóta verðtryggðra lána og hærri frumgjalda vegna forsendna um þróun verðlags. Áhrif á skuldir ríkissjóðs skv. skuldareglu eru um 1,9% af VLF til hækkunar, og yrðu skuldir þá um 33,4% af VLF í árslok 2025 í stað 31,4% af VLF samkvæmt fjárlagafrumvarpinu. Þessi hækkun samanstendur af 1,3 prósentustiga hækkun vegna lakari afkomu og um 0,6 prósentustiga hækkun vegna breytinga á nafnvirði VLF í nefnara hlutfallsins, en nafnvirði VLF er um 95 ma.kr. lægra í sviðsmyndinni en gert er ráð fyrir í grunnspánni.</p>
<p>Vakin er athygli á því að í niðurstöðum sviðsmyndarinnar er gert ráð fyrir að frumgjöld, og eftir atvikum tekjur, ríkissjóðs sem tengd eru verðlagi taki breytingum innan ársins. Í framkvæmd má hins vegar gera ráð fyrir að hluti þeirra útgjaldabreytinga komi ekki fram í afkomu ríkissjóðs fyrr en ári síðar þegar fjárheimildir ráðuneyta og stofnana eru leiðréttar fyrir frávik í þróun verðlags frá forsendum fjárlaga ársins á undan. Þannig kann hluti af afkomubreytingu ríkissjóðs samkvæmt sviðsmyndinni að koma fram ári síðar.</p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 3 Markmið í ríkisfjármálum<p>Í þessum kafla er fjallað um markmið og horfur í ríkisfjármálum og helstu niðurstöður frumvarpsins um afkomu ríkissjóðs á árinu 2025 í samhengi við helstu stefnumið fjármálaáætlunar fyrir árin 2025–2029. </p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/3%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Framsetning og flokkun upplýsinga um fjármál ríkissjóðs í þessum kafla er samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál, svokölluðum GFS-staðli (e. Government Finance Statistics Manual). Markmið staðalsins er að veita góða sýn á efnahagsleg áhrif ríkisfjármálanna. Vakin er athygli á því að ríkisreikningur er birtur skv. IPSAS-reikningsskilastaðlinum (e. International Public Sector Accounting Standards) en fjallað er um mun á framsetningu og uppgjöri ríkisfjármála á þessum tveimur stöðlum í viðauka með frumvarpinu.</p>
<h2>3.1 Markmið og horfur í ríkisfjármálum</h2>
<p>Á árinu 2025 er gert ráð fyrir að tæplega 41 ma.kr. halli verði á heildarafkomu ríkissjóðs sem samsvarar 0,8% af vergri landsframleiðslu (VLF). Afkoman batnar þannig talsvert milli ára frá uppfærðri áætlun fyrir yfirstandandi ár eða um 0,4% af VLF. Þá er áætlað að frumjöfnuður ríkissjóðs, þ.e. afkoma án vaxtagjalda og -tekna, verði jákvæður um rúmlega 36 ma.kr., eða 0,7% af VLF, á næsta ári sem er rúmlega 4 ma.kr. bati milli ára. Áætlað er að skuldir ríkissjóðs, á mælikvarða skuldareglu laga um opinber fjármál, verði í lok næsta árs um 1.500 ma.kr. eða rúmlega 31% af VLF og lækkar hlutfallið um 0,7% af VLF milli ára.</p>
<p>Fjárlagafrumvarp ársins 2025 er sett fram í samræmi við markmið gildandi fjármálaáætlunar eins og lög um opinber fjármál gera ráð fyrir en fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 var samþykkt á Alþingi í júní sl. Leiðarljós fjármálaáætlunarinnar er að tryggð verði viðunandi lækkun skulda sem samræmist markmiðum gildandi fjármálastefnu og tölulegum fjármálareglum laga um opinber fjármál eftir gildistöku þeirra á ný árið 2026 en eins og kunnugt er var þeim vikið tímabundið til hliðar í kjölfar heimsfaraldurs kórónuveirunnar. Auk þess að draga úr vaxtabyrði mun áframhaldandi bati í skuldastöðu ríkissjóðs veita stjórnvöldum meiri sveigjanleika til þess að geta brugðist við óvæntum áföllum af krafti, eins og reyndist mikilvægt á tímum veirufaraldursins. Breyting til batnaðar í afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs á næstu misserum og árum hefur jafnframt þann hagstjórnarlega eiginleika að vinna gegn verðbólguþrýstingi og skapa grundvöll fyrir lækkun vaxta. Með þeim hætti styður stefnan í opinberum fjármálum betur við fjárfestingu einkageirans og verðmætasköpun til framtíðar. Forsendur gildandi fjármálaáætlunar gera ráð fyrir að jöfnuður náist í rekstri ríkissjóðs á árinu 2028 og að heildarafkoman verði orðin jákvæð árið 2029. </p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%203.1.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Áætlanir gera ráð fyrir að snarpur viðsnúningur hagkerfisins í kjölfar heimsfaraldursins, með tilheyrandi jákvæðum áhrifum á tekjur ríkissjóðs, sé að baki. Gert er ráð fyrir að hagvöxtur verði um 0,9% á þessu ári og 2,6% á því næsta sem er talsverð breyting frá árunum 2021–2023 þegar hagvöxtur var að jafnaði yfir 5% á ári. Mikill hagvöxtur síðustu ára umfram fyrri áætlanir hefur gert það að verkum að afkoma ríkissjóðs hefur um þó nokkurt skeið reynst betri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Þannig hefur afkoman að jafnaði batnað um 1–2% af VLF vegna aukinna tekna við endurmat að hausti. Þá reyndist staða ríkisfjármála þessi ár að lokum enn betri samkvæmt reikningsuppgjöri en endurmatið gaf til kynna. Þar sem hagkerfið hefur nú að fullu unnið upp það framleiðslutap sem varð á tímum heimsfaraldursins er talið ólíklegt að ríkisfjármálin verði fyrir slíkri búbót á næstu misserum.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%203.2.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Afkomuhorfur ársins 2024 hafa nú verið endurmetnar með heildstæðum hætti og er gert ráð fyrir áþekkri afkomu og gengið var út frá í áætlun fjárlaga ársins 2024. Áætlað er að hagvöxtur á næsta ári verði nálægt mati á langtímavaxtargetu hagkerfisins og má leiða að því líkur að áframhaldandi bati í afkomu ríkissjóðs verði ekki drifinn af uppfærslu tekjuáætlunar, vegna aukinna umsvifa eins og undanfarin ár, heldur þurfi hann í auknum mæli að leiða af viðeigandi ráðstöfunum í ríkisfjármálum. Þær ráðstafanir munu í senn auka tekjur umfram það sem leiðir af uppfærðum efnahagshorfum og draga úr vexti útgjalda milli ára. Áfram verður viðvarandi verkefni næstu missera að ná fram stöðugum bata í rekstri ríkissjóðs með ráðdeild og markvissri forgangsröðun verkefna. Fjárlagafrumvarpið fyrir árið 2025 endurspeglar þennan ásetning stjórnvalda.</p>
<p>Tekjuáætlun ársins 2025 gerir ráð fyrir að heildartekjur verði 1.448 ma.kr., eða 29,6% af VLF. Á tekjuhlið er m.a. gengið út frá forsendum um áframhaldandi heildarendurskoðun á skattlagningu ökutækja og eldsneytis, með upptöku kílómetragjalds á fólksbíla óháð aflgjafa, samhliða breytingum á kolefnisgjaldi, niðurfellingu á vörugjöldum á eldsneyti og tengdum liðum. Þá er gert ráð fyrir aukinni gjaldtöku af ferðamönnum og öðrum tekjuáhrifum sem leiðir af ráðstöfunum fyrri fjármálaáætlana, s.s. tímabundinni hækkun tekjuskatts lögaðila á yfirstandandi ári sem skilar viðbótartekjum í ríkissjóð á næsta ári. Samanlagt er gert ráð fyrir að framangreindar tekjuráðstafanir skili ríkissjóði um 21 ma.kr. á næsta ári umfram það sem ella hefði orðið. Gangi þessi áætlun eftir munu frumtekjur ársins 2025, þ.e. heildartekjur að frádregnum vaxtatekjum, nema 28,8% af VLF sem er nálægt langtímameðaltali áranna 1998–2019 en það var 29% af VLF þegar leiðrétt hefur verið fyrir einskiptis- og óreglulegum liðum. Nánar er fjallað um tekjuáætlun ársins 2025 í kafla <em>4 Tekjur ríkissjóðs</em>.</p>
<p>Heildargjöld ríkissjóðs árið 2025 eru áætluð 1.489 ma.kr., eða 30,5% af VLF. Í fjármálaáætlun er sett fram markmið um hóflegan raunvöxt útgjalda á milli ára sem er til þess fallið að ná fram bata í afkomu en þetta markmið er nánar útfært í fjárlagafrumvarpinu. Þegar frá eru taldar áætlaðar launa- og verðlagsbætur næsta árs aukast frumgjöld ríkissjóðs um 2,2% að raunvirði milli ára. Til viðbótar almennri aðhaldskröfu og öðrum útgjaldalækkunum sem tilgreindar eru í fjármálaáætlun er nú búið að útfæra niður á einstaka gjaldaliði 9 ma.kr. afkomubætandi ráðstafanir sem gert var ráð fyrir í áætluninni. Samanlagt skila þessar breytingar um 29 ma.kr. lækkun útgjalda á næsta ári samanborið við fyrri áætlanir og er það svigrúm að hluta til nýtt til forgangsröðunar nýrra og brýnna verkefna. Má þar nefna heildarendurskoðun á fyrirkomulagi örorkubóta sem lengi hefur verið í undirbúningi en markmiðið þar er að bæta kjör örorkulífeyrisþega og tryggja einfaldara og réttlátara kerfi. Þá er gert ráð fyrir hækkun á almennu frítekjumarki ellilífeyris, áframhaldandi stuðningi við fyrirtæki vegna rannsókna- og þróunarkostnaðar, endurbætur í samgöngumálum og aukin framlög til heilbrigðismála. Þrátt fyrir ný og aukin verkefni er áætlað að útgjaldastig ríkissjóðs sem hlutfall af landsframleiðslu lækki milli ára þannig að frumútgjöld, þ.e. heildarútgjöld án vaxtagjalda, verði 28,1% af VLF á næsta ári samanborið við 28,4% af VLF á yfirstandandi ári. Þessi niðurstaða næst þrátt fyrir nokkra aukningu í fjárfestingu ríkissjóðs en hún verður um 100 ma.kr. á næsta ári, eða 2% af VLF. Þá er gert ráð fyrir að gjaldfærð vaxtagjöld verði 2,4% af VLF á næsta ári samanborið við horfur um 2,9% af VLF á yfirstandandi ári. Breytinguna má einkum rekja til lækkunar á gjaldfærslu vaxtakostnaðar verðtryggðra lána en vaxtagjöld þessara lána fara lækkandi eftir því sem dregur úr verðbólgu. Nánar er fjallað um útgjöld ársins 2025 í kafla <em>5 Gjöld ríkissjóðs</em>.</p>
<p>
<em><strong>Tafla 3.1 Samanburður á áætlun fjárlaga ársins 2024 og fjárlagafrumvarps 2025</strong></em></p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%203.1.jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Þjóðhagsgrunnur" /></p>
<p>Annar mælikvarði á rekstur ríkissjóðs er greiðsluafkoma en hún mælir innflæði í ríkissjóð á móti greiðslum úr ríkissjóði sem fram koma í sjóðstreymi. Greiðsluafkoman er lykilstærð þegar kemur að því að meta lánsfjárþörf og hefur því bein áhrif á skuldaþróun. Hún gefur einnig skýrar til kynna samtímaáhrif ríkisfjármálanna á efnahagsumsvif vegna þess að þá er horft fram hjá ýmsum langtímaskuldbindingum og reikningshaldslegum eða matskenndum liðum sem fela ekki í sér neinar greiðsluhreyfingar á árinu en eru jafnan færðir til bókar í vanalegri framsetningu á rekstrargrunni þjóðhagsreikninga. Greiðsluafkoma ríkissjóðs hefur batnað verulega að undanförnu í kjölfar bakslagsins í veirufaraldrinum og batnar áfram um rúmlega 5 ma.kr., eða 0,2% af VLF á næsta ári. Áætlað er að halli á greiðsluafkomunni verði um 1,2% af VLF á næsta ári. Bati í greiðsluafkomu milli ára er engu að síður nokkru minni en bati í afkomu á rekstrargrunni m.a. vegna mismunandi áhrifa af þróun verðbóta verðtryggðra lána á útgjöld á rekstrar- og greiðslugrunni. Verðbætur leggjast á höfuðstól lána og koma til greiðslu þegar lánið er endurgreitt en á rekstrargrunni eru þær gjaldfærðar yfir tímabilið þegar þær myndast. Þegar verðbætur lækka á milli ára bætir það afkomu á rekstrargrunni en breytingin er hlutlaust gagnvart greiðsluafkomu.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%203.3.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Lánsfjárjöfnuður er ráðandi þáttur í lánsfjárþörf ríkissjóðs og samanstendur af greiðsluafkomu ásamt öðrum hreyfingum í sjóðstreymi. Má þar nefna lánveitingar ríkissjóðs til ríkisaðila í A2- og A3-hluta, t.d. til Húsnæðissjóðs og Menntasjóðs námsmanna, auk árlegrar fyrirframgreiðslu ríkisins inn á lífeyrisskuldbindingar B-deildar LSR. Lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs batnar umtalsvert á næsta ári samanborið við horfur yfirstandandi árs eða um 30 ma.kr. sem samsvarar 0,7% af VLF. Bata í lánsfjárjöfnuði umfram bata í greiðsluafkomu má að stærstum hluta rekja til fjármögnunar Fasteignafélagsins Þórkötlu á árinu 2024 sem lækkar lánsfjárjöfnuðinn á því ári en ekki er gert ráð fyrir slíkum greiðslum á næsta ári. Almennt gildir að lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs er lakari en greiðsluafkoma vegna endurlána ríkissjóðs til annarra ríkisaðila. Lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs verður einnig fyrir áhrifum af eignasölu sem skapar innflæði í ríkissjóð umfram tekjuætlun en eignasala er hins vegar ekki tekjufærð á rekstrargrunni samkvæmt þeim hagskýrslustaðli sem ríkisfjármálin eru sett fram á. Rétt er að geta þess að ef ekki yrði af fyrirhugaðri sölu á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka á þessu og næsta ári færu skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál lítillega hækkandi sem hlutfall af VLF á milli ára í stað þess að lækka eins og gerð er grein fyrir í kafla 9.3. Þessi undirliggjandi staða lánsfjárjafnaðar undirstrikar mikilvægi þess að halda áfram á þeirri braut að bæta afkomu ríkissjóðs á komandi árum til þess að tryggja sjálfbær ríkisfjármál og lækkandi skuldahlutfall í átt að langtímamarkmiði. </p>
<p>Að teknu tilliti til fyrirhugaðrar sölu á eignarhlut í Íslandsbanka er gert ráð fyrir því að skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldareglunni fari lækkandi sem hlutfall af VLF og verði rúmlega 31% af VLF í lok árs 2025. Gangi það eftir mun skuldahlutfallið lækka um 0,7% af VLF frá áætlaðri árslokastöðu 2024 en þetta hlutfall náði hámarki í kjölfar heimsfaraldursins við rúmlega 33% af VLF árið 2021. Nánar er fjallað um skuldaþróun og horfur í lánamálum í kafla <em>9 Efnahagur, lántökur og endurlán</em>.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%203.4.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Til grundvallar þessu fjárlagafrumvarpi liggja markmið ríkisstjórnarinnar um að bæta afkomu ríkissjóðs á milli ára með því að halda aftur af útgjaldavexti og bæta skuldastöðu þannig að ríkissjóður verði betur í stakk búinn til þess að takast á við óvænt áföll. Þau markmið samrýmast því sem talist geta ákjósanleg hagstjórnarleg viðbrögð við þeim áskorunum sem til staðar eru í hagkerfinu í dag, einkum að teknu tilliti til verðbólgu sem hefur verið meiri og þrálátari en samrýmist efnahagslegum stöðugleika til lengri tíma. Aðhaldsstig ríkisfjármála á þessu og næsta ári er til þess fallið að draga úr verðbólguþrýstingi eins og rakið er nánar í kafla <em>2 Efnahagsstefna. </em>Þá er aukinn viðnámsstyrkur opinberra fjármála mikilvægur með hliðsjón af þeim áhættum sem ríkissjóður stendur frammi fyrir, m.a. markaðsáhættu, þ.e. óvæntum breytingum á vöxtum, gengi krónunnar og verðbólgu eins og fjallað er um í kafla <em>11 Fjárhagsáhætta ríkissjóðs</em>, og framvindu eldsumbrota og jarðhræringa á Reykjanesskaga sem ekki sér fyrir endann á og getur kallað á aukin viðbrögð af hálfu ríkissjóðs. Með hliðsjón af framangreindu er mikilvægt að stjórnvöld hverfi ekki af þeirri braut sem mörkuð hefur verið heldur tryggi að ríkissjóður nái framsettum afkomu- og skuldamarkmiðum.</p>
<h3>Samanburður við fjármálaáætlun</h3>
<p>Afkoma ársins 2025 er í öllum meginatriðum í samræmi við þau stefnumið sem sett voru fram í fjármálaáætlun sem samþykkt var í júní sl. þegar tekið er tillit til áhrifa breyttra þjóðhagsforsendna. Frá vinnslu fjármálaáætlunarinnar hafa efnahagshorfur breyst á þann veg að nú er gert ráð fyrir meiri verðbólgu á yfirstandandi ári og því næsta auk hærra vaxtastigs. Heildarjöfnuður er áætlaður neikvæður um 41 ma.kr. en það er um 15 ma.kr. lakari afkoma en gert var ráð fyrir í fjármálaáætlun. Breytingin er að mestu vegna uppfærslu á áætlun vaxtagjalda sem hækka um 12 ma.kr., hvort tveggja vegna hærri verðbóta verðtryggðra lána og hærri vaxta óverðtryggðra lána. Áætlað er að frumjöfnuður verði jákvæður um 36 ma.kr. sem er um 3 ma.kr. lægra en gert var ráð fyrir í fjármálaáætlun.</p>
<p><em><strong>Tafla 3.2 Afkomuhorfur ársins 2025 í samanburði við fjármálaáætlun</strong></em></p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%203.2.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Þótt heildarumfang frumtekna breytist hlutfallslega lítið frá fjármálaáætlun verða þó nokkrar innbyrðis breytingar á samsetningu tekna, t.d. hækkar áætlun um fjármagnstekjuskatt og tekjuskatt lögaðila um samtals tæplega 12 ma.kr. en á móti lækkar áætlun um virðisaukaskatt og arðgreiðslur um alls rúmlega 9 ma.kr. Áætlun vaxtatekna helst nánast óbreytt frá því sem gert var ráð fyrir í fjármálaáætluninni en þar vegast áhrif breyttra efnahagsforsendna, einkum aukinnar verðbólgu og hærra vaxtastigs til hækkunar, á við aðrar breytingar á áætlunum til lækkunar. Samanlagt eru heildartekjur áætlaðar um 2 ma.kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjármálaáætluninni. Nánar er fjallað um breytingar á tekjuáætlun ársins 2025 frá fjármálaáætluninni í kafla 4.4.</p>
<p>Frumgjöld eru áætluð 6 ma.kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjármálaáætlun. Þá breytingu má að hluta rekja til leiðréttingar á áætluðum útgjöldum, m.a. út frá endanlegum útreikningi launa- og verðlagsbreytinga á næsta ári, auk nokkurra nýrra verkefna sem forsendur lágu ekki fyrir um við vinnslu fjármálaáætlunar. Þar vegur þyngst aukið framlag til reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu um sem nemur 2,2 ma.kr. til að mæta 33% ábyrgð ríkisins á rekstri Strætó samkvæmt samgöngusáttmála milli ríkis og sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu. Vaxtagjöld eru áætluð um 12 ma.kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjármálaáætluninni. Um helming hækkunarinnar má rekja til hærra vaxtastigs og meiri lántöku. Þá leiðir spá um aukna verðbólgu til um 6 ma.kr. hækkunar á áætlun verðbóta verðtryggðra lána. Samanlagt eru heildargjöld, þ.e. vaxtagjöld og frumgjöld, áætluð 18 ma.kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjármálaáætluninni. Nánar er fjallað um breytingar á gjaldahlið frá fjármálaáætluninni í kafla 5.4.</p>
<h3>Afkoma ársins 2024</h3>
<p>Afkomuhorfur yfirstandandi árs breytast óverulega frá áætlun fjárlaga ársins 2024. Er það breyting frá síðustu þremur árum þegar afkomuhorfur hafa jafnan batnað verulega við endurmat að hausti. Áætlað er að heildarafkoma ríkissjóðs verði um 6 ma.kr. lakari en gert var ráð fyrir og verður halli ríkissjóðs þá um 57 ma.kr. eða 1,2% af VLF samanborið við halla um 1,1% af VLF í áætlun fjárlaga 2024. Frumjöfnuður batnar um 7 ma.kr. vegna aukinna tekna en vaxtajöfnuður er áætlaður um 13 ma.kr. lakari.</p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%203.3.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Heildartekjur eru áætlaðar 17 ma.kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Breytingin er að stærstum hluta vegna endurmats á umfangi afskrifta skattkrafna á grundvelli breyttrar aðferðafræði við árlegt mat á eftirstöðvum krafna sem nú er talið að muni minnka afskriftaþörfina árið 2024 og á næstu árum þar á eftir, sbr. umfjöllun í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029. Að því frátöldu leiðir endurmat til smávægilegrar lækkunar á tekjuáætlun í samanburði við áætlun fjárlaga þar sem vegast á ýmsir liðir til hækkunar og lækkunar. Áætlun vaxtatekna er svipuð og gert var ráð fyrir í fjárlögum. Nánar er fjallað um endurmat tekjuáætlunar eftir einstökum tekjuliðum í kafla 4.1.</p>
<p>Heildarútgjöld eru áætluð um 23 ma.kr. hærri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir og nema þau um 31,3% af VLF, eða 0,1 prósentustigi meira en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Þar af eru frumgjöld áætluð um 10 ma.kr. hærri en gert var ráð fyrir. Til hækkunar vega þyngst aðgerðir stjórnvalda í tengslum við gerð kjarasamninga á almennum markaði, t.d. sérstakur vaxtastuðningur og hækkun barnabóta, aukinn stuðningur við leigjendur, hærri fæðingarorlofsgreiðslur og gjaldfrjálsar skólamáltíðir grunnskólabarna, en samanlagt er kostnaður vegna þessara aðgerða rúmlega 13 ma.kr. á árinu 2024. Þá er gert ráð fyrir viðbótarútgjöldum vegna byggingar varnargarða í tengslum við eldsumbrot á Reykjanesi auk uppfærslu áætlana miðað við framgang byggingar nýs Landspítala en gert er ráð fyrir að verkefnið gangi á uppsafnaðar heimildir fyrri ára um 4 ma.kr. á árinu. Tekið er tillit til ýmissa annarra umframútgjalda í samanburði við áætlun fjárlaga, t.d. vegna umsókna um alþjóðlega vernd og átaks í að bæta málsmeðferðarhraða, hærri heildarendurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á árinu, og frávik í rekstrarkostnaði heilbrigðisstofnana, einkum á landsbyggðinni. Á móti þessum kostnaðarauka vegur almennur varasjóður að hluta, auk endurmats á nokkrum kostnaðarliðum sem gert er ráð fyrir að verði innan heimilda ársins. Ber þar helst að nefna lægri útgjöld vegna greiðslu ellilífeyris en tekjur þessa hóps hafa verið hærri en áætlanir gerðu ráð fyrir. Er þetta frávik leiðrétt í áætlun ársins 2025 og liðurinn þannig endurmetinn með hliðsjón af reynslu yfirstandandi árs. Þá er atvinnuleysi minna en gert var ráð fyrir í fjárlögum sem minnkar áætlaðan kostnað ársins um rúmlega 5 ma.kr. Gangi þessar áætlanir eftir verður heildarumfang frumgjalda um 28,4% af VLF á árinu 2024 samanborið við 28,5% af VLF í áætlun fjárlaga. Vaxtagjöld eru áætluð um 13 ma.kr. hærri en í áætlun fjárlaga sem að mestu má rekja til hærra hlutfalli skammtímafjármögnunar og aukningu skuldabréfaútgáfu úr 120 ma.kr. í 150 ma.kr. Einnig eru verðbætur verðtryggðra lána hærri í ljósi meiri verðbólgu á árinu í nýjustu uppfærslu þjóðhagsspár. </p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 4 Tekjur ríkissjóðs (A1-hluta)<p>Tekjur ríkissjóðs aukast í krónum talið á næsta ári samkvæmt tekjuáætlun fjárlagafrumvarpsins en lækka þó lítið eitt sem hlutfall af landsframleiðslu (VLF). Í kjölfar kórónuveirufaraldursins jukust efnahagsumsvif ítrekað umfram þær spár sem lágu til grundvallar tekjuáætlun fjárlaga. Telja má að það ástand sé nú að baki þar sem hægt hefur á efnahagsumsvifum og hagkerfið færist nær jafnvægisstöðu. Þar með má vænta meiri stöðugleika milli hagspáa en áður og að það endurspeglist einnig í tekjuáætlunum.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/4%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tekjustofnar leita jafnvægis" /></p>
<p>Nánar er fjallað um áhrif efnahagsforsendna á einstaka tekjustofna og áhrif og umfang skattabreytinga síðar í kaflanum. Jafnframt eru breytingum á tekjuáætlun ársins 2024 gerð skil en tekjur yfirstandandi árs mynda grunn fyrir tekjuáætlun ársins 2025. Í lok kaflans má finna áætlun um skattastyrki ársins 2025 þar sem eftirgjöf í skattkerfinu er skipt eftir málefnasviðum. Tafla 4.1 dregur fram helstu niðurstöður tekjuáætlunarinnar ásamt endurmati á tekjum yfirstandandi árs og tekjuuppgjöri ársins 2023.</p>
<p><em><strong>Tafla 4.1 Tekjuáætlun 2023-2025</strong></em></p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%204.1%20-%20Copy%20(1).jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tekjustofnar leita jafnvægis" /></p>
<h2>4.1 Endurmetin tekjuáætlun 2024</h2>
<p>Heildartekjur yfirstandandi árs hafa verið endurmetnar og er áætlað að þær muni nema um 1.373 ma.kr., eða 30% af VLF. Skatttekjur og tryggingagjöld ársins hafa verið endurmetin í samræmi við breyttar efnahagsforsendur og nýjustu upplýsingar um álagningu og innheimtu. Lítur nú út fyrir að heildartekjur ríkissjóðs verði 17 ma.kr. meiri en gert var ráð fyrir í fjárlögum ársins eða sem nemur 1,3%. Sú niðurstaða skýrist að stærstum hluta af endurmati á áætluðum afskriftum skattkrafna á grundvelli breyttrar aðferðafræði við árlegt mat á eftirstöðvum krafna sem nú er talið að muni minnka afskriftaþörfina 2024 og á næstu árum, sbr. umfjöllun í kafla <a href="https://www.stjornarradid.is/fjarmalaaaetlun-2025-2029/greinargerd/kafli/?itemid=920dc5a5-f29a-11ee-b883-005056bcde1f"><em>3.2.2 Skattastefna og tekjuþróun</em> í fjármálaáætlun 2025–2029</a>. Að því frátöldu er frávikið frá tekjuáætlun gildandi fjárlaga 1,5 ma.kr. til lækkunar. </p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%204.1%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tekjustofnar leita jafnvægis" /></p>
<p>Af einstökum sköttum eða gjöldum aukast tekjur af fjármagnstekjuskatti mest frá áætlun fjárlaga, eða um 10 ma.kr. Endurmatið er í samræmi við breytingar í þjóðhagsspá fyrir árið þar sem nú er gert ráð fyrir meiri verðbólgu og hærri vöxtum en í þeirri spá sem lá til grundvallar samþykktum fjárlögum. Tekjur af arði og vöxtum hækka um 8,1 ma.kr. sem skýrist af auknum arðgreiðslum ríkisfyrirtækja umfram fyrri áætlanir. Jafnframt er tekjuskattur lögaðila endurmetinn um 4,7 ma.kr. til hækkunar. Hækkun tekjuskatts lögaðila endurspeglar nýjar upplýsingar fengnar úr ársreikningum stærstu fyrirtækja. Tekjuskattur lögaðila verður endurskoðaður þegar álagning á lögaðila liggur fyrir í október næstkomandi. Gert er ráð fyrir um 13,8 ma.kr. lækkun á virðisaukaskatti (VSK) sem er stærsti skattstofn ríkisins. Þar vegast á áhrif minni einkaneyslu og meiri verðbólgu en áður hafði verið gert ráð fyrir.</p>
<h2>4.2 Tekjuáætlun 2025</h2>
<p>Tekjuáætlun fyrir fjárlagaárið 2025 byggir á endurmetinni tekjuáætlun ársins 2024 og þjóðhagsspá Hagstofu Íslands að teknu tilliti til fyrirhugaðra skattkerfisbreytinga.</p>
<h3>4.2.1 Skattkerfisbreytingar </h3>
<p>Þær skattabreytingar sem ráðast á í árið 2025 taka m.a. mið af viðbrögðum stjórnvalda við efnahagslegri þróun og áhrifum tæknibreytinga á tekjustofna ríkisins. Skattkerfisbreytingar ársins 2025 byggjast jafnframt á fyrri ákvörðunum og pólitískum áherslum í fjármálastefnu og fjármálaáætlunum ríkisstjórnarinnar.</p>
<p>Stærsta skattkerfisbreyting ársins felst í kerfisbreytingu á gjaldtöku af ökutækjum og eldsneyti. Í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2022–2026 var stefnt að því að tekjur af ökutækjum og eldsneyti yrðu aftur 1,7% af VLF, sem var sögulegt meðaltal áranna 2010–2017. Tekjur af ökutækjum og eldsneyti eru að miklu leyti tengdar því eldsneyti sem notað er á ökutækin og losun þeirra á gróðurhúsalofttegundum. Með hröðum orkuskiptum í samgöngum og sífellt sparneytnari bílvélum hafa því tekjur af ökutækjum og eldsneyti fallið töluvert og má búast við að sú þróun haldi að óbreyttu áfram. Til að bregðast við þeirri þróun hefur verið ákveðið að taka upp <strong>kílómetragjald</strong> vegna notkunar bifreiða en samhliða verði eldri gjöld felld niður, þ.e. vörugjöld af bensíni og olíugjald af dísilolíu. Jafnframt verður kolefnisgjald hækkað til að viðhalda hvötum til orkuskipta. Fyrsta skrefið í þessari kerfisbreytingu var tekið í byrjun árs 2024 með upptöku kílómetragjalds á notkun rafmagns-, tengiltvinn- og vetnisbifreiða. Annað skrefið verður stigið í byrjun árs 2025 og felst í því að kílómetragjald verður einnig lagt á bifreiðar sem ganga fyrir jarðefnaeldsneyti. Með þessum breytingum er ekki aðeins skotið styrkari stoðum undir tekjuöflun ríkisins heldur einnig komið á skilvirkara og sanngjarnara gjaldakerfi þar sem þeir borga sem nota vegakerfið en þó að teknu tilliti til áhrifa af þyngd ökutækja á vegslit. </p>
<p>Á vettvangi OECD og G20-ríkjanna hefur verið unnið að aðgerðum til að sporna gegn tilfærslu skattstofna á milli landa. Í þeirri vinnu felst m.a. upptaka <strong>15% alheimslágmarksskatts</strong> á alþjóðleg fyrirtæki. Tilgangur skattlagningarinnar er að koma í veg fyrir að stór alþjóðleg fyrirtæki geti komist hjá skattlagningu með því að færa hagnað til lágskattaríkja. Frá síðustu áramótum hefur fjöldi ríkja þegar innleitt alheimslágmarksskatt. Ísland hefur samþykkt að innleiða alheimslágmarksskattinn og mun hann taka gildi í ársbyrjun 2025. Óvissa er með væntar tekjur af innleiðingunni en gert er ráð fyrir að hún geti skilað ríkissjóði auknum tekjum frá árinu 2026.</p>
<p>Auknum ferðamannastraumi á undanförnum árum hefur fylgt álag á náttúru og innviði. Til skoðunar er að gera <strong>breytingar á gjaldtöku ferðamanna</strong> í samræmi við nýsamþykkta ferðamálastefnu og í samráði við menningar- og viðskiptaráðuneytið.</p>
<p>Gert er ráð fyrir auknum tekjum af veiðigjaldi á árinu 2025. Matvælaráðuneytið leiðir endurskoðun á lögum um <strong>veiðigjald</strong> sem gert er ráð fyrir að skili um 2 ma.kr. í ríkissjóð á árinu 2025.</p>
<p><strong>Verðmætagjald sjókvíaeldis</strong> hækkar úr 4,3% í 5% af markaðsverði afurða. Gert hafði verið ráð fyrir að hækka gjaldið úr 3,5% í 5% í fjárlögum ársins 2024 en ákveðið var að áfangaskipta hækkuninni. Því kemur seinni áfanginn til framkvæmda í fjárlögum ársins 2025 og er gert ráð fyrir að tekjur aukist um 300 m.kr. vegna breytingarinnar.</p>
<p>Jafnframt er fyrirhuguð vinna til að varna mismunun í skattlagningu. Vinnan snýr að því að við þær aðstæður að framteljandi hefur nær eingöngu fjármagnstekjur sér til framfærslu verði litið svo á að tiltekin fjárhæð eða hlutfall teknanna verði talið fram sem laun í skattframtali og þannig leggist útsvar á þann hluta við álagningu opinberra gjalda en ekki innan staðgreiðsluársins.</p>
<p>Sem fyrr er gert ráð fyrir hækkun <strong>krónutölugjalda</strong> á milli ára. Vegna fyrirhugaðrar kerfisbreytingar á gjaldtöku af notkun ökutækja munu bensín- og olíugjöld falla niður. Því er umfang krónutölugjalda minna en áður hefur verið. Miðað er við að gjöldin hækki um 2,5% í samræmi við yfirlýsingu stjórnvalda í tengslum við kjarasamninga og verðbólgumarkmið Seðlabanka Íslands þrátt fyrir að verðbólga sé áætluð 5,2% yfir þetta ár samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands. Tekjuáhrif breytingarinnar nema um 1,4 ma.kr. Hækkunin nær til áfengis-, tóbaks- og bifreiðagjalds, gjalds í Framkvæmdasjóð aldraðra og útvarpsgjalds.</p>
<p><em><strong>Tafla 4.2 Aðgerðir og helstu skattabreytingar</strong></em></p>
<img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%204.2%20-%20Copy%20(1).png" alt="Tekjustofnar leita jafnvægis" />
<h3>4.2.2 Umfjöllun um forsendur helstu tekjustofna </h3>
<p>Heildartekjur ríkissjóðs eru áætlaðar 1.448 ma.kr. fjárlagaárið 2025 sem svarar til 29,6% af VLF. Þar af eru skatttekjur og tryggingagjöld áætluð 1.290 ma.kr.</p>
<p>Aukning er í <strong>tekjuskatti lögaðila</strong> árið 2025 sem skýrist einkum af tímabundinni hækkun skatthlutfallsins á árinu 2024 úr 20% í 21% sem kemur til álagningar árið 2025. Tekjur af tekjuskatti lögaðila taka mið af skattskyldum hagnaði ársins á undan. Áætlaðar tekjur af tekjuskatti lögaðila eru um 143,7 ma.kr. á árinu 2025. Auk þess er gert ráð fyrir um 7,5 ma.kr. af sérstökum <strong>fjársýsluskatti</strong>. Gert er ráð fyrir að tekjurnar aukist á milli ára í krónum talið en lækki lítillega sem hlutfall af VLF enda hefur það hlutfall verið sögulega hátt sl. tvö ár. Tekjur af <strong>tekjuskatti einstaklinga </strong>eru áætlaðar 286,8 ma.kr. árið 2025. Vel hefur árað á vinnumarkaði undanfarin misseri, laun hafa hækkað, fjöldi vinnustunda hefur aukist og atvinnuleysi haldist lítið. Þessi mikli vöxtur er að baki og stefnir vinnumarkaðurinn í meira jafnvægi á árinu 2025. Innheimta staðgreiðslu hefur því verið góð en hluti ríkissjóðs í staðgreiðslunni er minni en áður vegna eftirgjafar tekjuskatts til sveitarfélaga vegna málefna fatlaðs fólks sl. tvenn áramót. Vegna verðbólgu á yfirstandandi ári og gildandi lagaákvæða um þróun viðmiðunarfjárhæða munu skattleysis- og þrepamörk hækka umtalsvert næstu áramót. Önnur breyting, sem tók gildi fyrir tekjuárið 2022, fól m.a. í sér að framangreind mörk hækka sem nemur verðbólgustigi við lok hvers árs að viðbættu 1% framleiðniviðmiði. Henni er ætlað að koma í veg fyrir raunskattskrið og verja kaupmátt launa. Þjóðhagsspá gerir ráð fyrir 5,2% verðbólgu í lok árs 2024 og er því áætlað að persónuafsláttur og þrepamörk hækki um 6,3% árið 2025.</p>
<p>Áætlað er að annað skref fyrirhugaðrar kerfisbreytingar á gjaldtöku af ökutækjum og eldsneyti skili ríkissjóði um 8 ma.kr. Auk þess er gert ráð fyrir verðlagsuppfærslu á bifreiðagjaldi. Tekjur af <strong>ökutækjum og eldsneyti</strong> eru áætlaðar 74,4 ma.kr sem nemur um 1,5% af VLF sem er fremur lágt í sögulegu samhengi og undir 1,7% markmiði ríkisstjórnarinnar. </p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%204.2%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tekjustofnar leita jafnvægis" /></p>
<p>Tekjur ríkisins af <strong>fjármagnstekjuskatti</strong> samanstanda af staðgreiðslu vegna vaxtatekna og arðs ársins 2025 og eftirágreiddum skatti vegna söluhagnaðar og leigutekna fyrra árs skv. álagningu í maí nk. Gert er ráð fyrir að fjármagnstekjuskattur skili 67,5 ma.kr. í ríkissjóð á árinu 2025. Það er nokkru minna en árin 2023–2024 enda er búist við að vaxtatekjur landsmanna dragist saman með lækkandi vaxtastigi og aðrar fjármagnstekjur aukist hóflega.</p>
<p>Stærsti einstaki liður skatttekna ríkisins er virðisaukaskattur (<strong>VSK</strong>). Eftir kröftugan vöxt í neyslu landsmanna og erlendra ferðamanna eftir veirufaraldurinn hægðist á vexti einkaneyslu árin 2023 og 2024, en hún er sá þáttur hagvaxtarins sem mestu ræður um þróun VSK. Aðföng og fjárfesting í starfsemi hins opinbera og aðila utan VSK-kerfisins skila ríkinu einnig VSK og almennt fylgir því sá skattur efnahagsstarfseminni nokkuð vel. Skattalagabreytingar og ekki síður hinir ýmsu tímabundnu skattastyrkir hafa þó sín áhrif á tekjurnar. Hafa árlegar tekjur af VSK sveiflast á bilinu 7,9–8,9% af VLF á síðustu níu árum, þ.e. síðan skattþrepunum tveimur var breytt, árið 2015.</p>
<p>Eftir innan við 1% vöxt á árunum 2023 og 2024 er nú búist við 2,4% aukningu einkaneyslu á næsta ári. Að frátalinni neyslu á ferðalögum erlendis eykst neysla landsmanna um 6,9% að nafnvirði. Neysla erlendra ferðamanna eykst nokkru minna, eða um 1,8% að raunvirði og 5,7% að nafnvirði.</p>
<p>Lagabreytingar hafa fyrst og fremst óbein áhrif á tekjuþróun VSK árið 2025. Hliðaráhrif verða af breytingum á skattlagningu ökutækja og eldsneytis, þegar hefðbundin eldsneytisgjöld falla brott samhliða hækkun kolefnisgjalds og breikkun kílómetragjalds. VSK myndar ekki stofn til kílómetragjalds og er gert ráð fyrir 2,7 ma.kr. lækkun VSK vegna þessara áforma. Ívilnanir í VSK-kerfinu minnkuðu verulega um síðustu áramót þegar Orkusjóður tók við því hlutverki að styrkja kaup á hreinorkubílum. Ívilnun við kaup á hjólum rennur út um næstu áramót en sérstök ívilnun við sölu notaðra hreinorku- og tengiltvinnbíla verður í gildi út árið 2025. Í tengslum við aðgerðaráætlun í loftslagsmálum mun ívilnunin við kaup á hjólum verða tekin til skoðunar. Þá ber að nefna að áætluð tekjulækkun 2025 vegna afskrifaðra krafna í VSK er minni en hún hefur sögulega verið og skýrist það af bókhaldslegum breytingum.</p>
<p>Gangi framangreindar forsendur eftir verða tekjur af VSK rúmir 430 ma.kr. Þær hækka lítillega í hlutfalli af VLF, upp í 8,8%. Vægi VSK af skatttekjum í heild að tryggingagjöldum meðtöldum mun áfram aukast og nema þriðjungi.</p>
<p>Áætlað er að tekjur ríkissjóðs af <strong>tryggingagjaldi</strong> muni nema 149,8 ma.kr. árið 2025. Stofn tryggingagjalds hefur vaxið mikið undanfarin ár samhliða fjölgun vinnandi handa og miklum launahækkunum. Á árinu 2024 hefur hægst á þessum vexti. Í þjóðhagsspá Hagstofu Íslands er gert ráð fyrir minni launahækkunum árið 2025 en á fyrra ári, svipuðu atvinnuleysi en færri vinnustundum. Þessar lykilbreytur ákvarða tekjur ríkisins af tryggingagjaldi, sem búist er við að aukist um rúm 6% að nafnvirði á milli ára og haldist nær óbreytt í 3,1% hlutfalli af VLF.</p>
<p><strong>Vaxtatekjur</strong> samanstanda af vöxtum af skattkröfum og bankainnstæðum í innlendri og erlendri mynt auk vaxta og verðbóta af veittum lánum. Meiri hluti vaxtatekna er vegna veittra lána en þau hefur ríkissjóður veitt til að fjármagna m.a. útlán Menntasjóðs námsmanna, Húsnæðissjóðs og Byggðastofnunar auk ýmissa fjárfestingaverkefna. Vaxtatekjur ársins 2025 eru áætlaðar 39,3 ma.kr.</p>
<p>Áætlaðar tekjur af <strong>áfengisgjaldi </strong>eru 26,8 ma.kr. á árinu 2025. Tekjur næsta árs ráðast af forsendum um einkaneyslu og verðbólgu í uppfærðri þjóðhagsspá. </p>
<p>Gert er ráð fyrir tekjum af <strong>veiðigjaldi</strong> sem nemur 14,3 ma.kr. á árinu 2025. Þar af eru um 2,3 ma.kr. af verðmætagjaldi af fiskeldi. Hluta af aukningunni á milli ára má rekja til fyrirhugaðrar hækkunar á verðmætagjaldinu úr 4,3% í 5%. Veiðigjald byggist á afkomu við veiðar hvers nytjastofns tveimur árum fyrir álagningu gjaldsins og er lagt á í krónum á hvert kílógramm óslægðs afla. Áætlunin fyrir 2025 verður endurskoðuð þegar endanleg ákvörðun um álagningu veiðigjalda árið 2024 liggur fyrir hjá Skattinum í byrjun desember nk.</p>
<p>Yfirlit um <strong>arðgreiðslur</strong> frá félögum og hlutdeild í hagnaði B-hluta félaga ríkissjóðs má sjá í töflu 4.3. Af eign ríkisins í viðskiptabönkunum er gert ráð fyrir samtals 16,9 ma.kr. arðgreiðslu á árinu 2025 sem er lækkun sem nemur tæplega 5 ma.kr. frá fyrra ári. Það skýrist að hluta til af væntri sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka. Arðgreiðslur Landsvirkjunar nema 30 ma.kr. á árinu 2024 og 21,2 ma.kr. á árinu 2025.</p>
<p><em><strong>Tafla 4.3 Arðgreiðslur og tekjur B-hluta fyrirtækja</strong></em><br />
<img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%204.3%20-%20Copy%20(1).png" alt="Arður og hluti af tekjum B-hluta fyrirtækja" /></p>
<h2>4.3 Áhrif á jafnrétti kynjanna</h2>
<p>Hlutfall kynja er mismunandi á milli starfsstétta og neyslumynstur ólík. Því geta skattabreytingar og aðrar álögur sem snerta einstakar atvinnugreinar eða leggjast með ólíkum hætti á tekjur og neyslu haft mismunandi áhrif á kynin. Hér er að öllu leyti vísað til meðaltala enda eru áhrifin á einstaklinga í sömu atvinnugrein eða með svipaða neyslu þau sömu burt séð frá kyni viðkomandi. </p>
<p>Gera má ráð fyrir að skattlagning á notkun bifreiða hafi mismunandi áhrif á kynin. Konur nota einkabílinn ekki síður en karlar en fara gjarnan fleiri og styttri ferðir. Umtalsverður kynjamunur er á eignarhaldi bifreiða. Karlar eru skráðir eigendur tæplega 2/3 fólks- og sendibifreiða, auk þess sem bílar í eigu kvenna eru almennt léttari og losa minna af gróðurhúsalofttegundum en bifreiðar í eigu karla. Því má gera ráð fyrir að áhrif breyttrar skattlagningar verði meiri á karla en konur. </p>
<p>Líklegt er að hækkun veiðigjalds hafi meiri áhrif á karla en konur en töluvert ójafnvægi er á stöðu kynjanna í sjávarútvegi. Konur voru um fjórðungur þeirra sem störfuðu við fiskveiðar eða fiskvinnslu árið 2023, auk þess sem hlutfall kvenna sem stjórnenda í greininni er enn mun lægra en karla.</p>
<p>Fyrirhugaðar eru breytingar á gjaldtöku af ferðamönnum sem er ólíklegt að hafi áhrif á stöðu kynjanna. Á árinu 2023 sóttu lítillega fleiri karlar en konur Ísland heim og munar þar mest um hærra hlutfall karla en kvenna í hópi þeirra sem eru með meðalháar eða háar heimilistekjur en þessir tekjuhópar eru næstum helmingur alls ferðafólks á Íslandi. Karlar eru rétt ríflega helmingur þeirra sem starfa við ferðaþjónustu skv. tölum Hagstofu Íslands. Meira en 40% starfsfólks eru innflytjendur og hefur aukning starfandi í greininni að miklu leyti verið drifin áfram af erlendu starfsfólki.</p>
<h2>4.4 Breytingar á tekjuáætlun ársins 2025 frá fjármálaáætlun</h2>
<p>Tekjur ársins 2025 eru áætlaðar 1.448 ma.kr. sem er um 2 ma.kr. meira en í fjármálaáætlun sem lögð var fram í apríl sl. Hlutfall heildartekna af VLF lækkar þó um 0,3 prósentustig, í takt við endurmat tekjuáætlunar út frá m.a. uppfærðri þjóðhagsspá sem felur í sér 1,2% hærri landsframleiðslu að nafnvirði. Þrátt fyrir að lítil breyting sé á áætluðum heildartekjum í krónum talið er nokkur munur eftir einstökum sköttum og öðrum tekjuliðum. Almennt gildir að endurmat á tekjum ársins 2025 frá í vor er byggt á margvíslegum nýjum upplýsingum, allt frá tekjuuppgjöri ársins 2023 og þróun álagningar og innheimtu yfirstandandi árs til hagspár næsta árs. Í endurmetinni tekjuáætlun 2025 munar mest um nær 8 ma.kr. hækkun á fjármagnstekjuskatti sem skýrist af nýjum upplýsingum úr framtölum einstaklinga og álagningu Skattsins frá í maí auk nýrrar þjóðhagsspár. Þótt áfram sé gert ráð fyrir að verðbólga hjaðni og vextir lækki á næsta ári er vaxtastigið 2025 nokkru hærra í hagspá fjárlagafrumvarpsins en fjármálaáætlunar. Tekjuskattur lögaðila er talinn verða 4 ma.kr. hærri sem skýrist einkum af endurmati á tekjugrunni ársins 2024 í ljósi upplýsinga um rekstur og hagnað fyrirtækja árið 2023. Tryggingagjaldið er áætlað 1,5 ma.kr. hærra, en tekjuskattur einstaklinga 1,7 ma.kr. lægri en í fjármálaáætlun þrátt fyrir að stofn beggja sé að hluta sá sami. Ólík niðurstaða endurmatsins skýrist m.a. af ólíkum grunnáhrifum af tekjuuppgjöri ársins 2023, samspili útsvars við tekjuskatt og hinum ýmsu áhrifaþáttum á tekjuþróun landsmanna. Af liðum utan skatttekna má nefna lækkun á áætluðum arði um 5 ma.kr. miðað við áætlun sl. vor.</p>
<img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%204.3%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Arður og hluti af tekjum B-hluta fyrirtækja" />
<h2>4.5 Skattastyrkir</h2>
<p>Áætlað er að<strong> </strong>skattastyrkir ríkissjóðs verði 145 ma.kr. árið 2025, eða 3% af VLF. Með skattastyrkjum er átt við eftirgjöf á skattkröfu sem leiðir til fráviks frá grunngerð skattkerfisins og veldur tekjutapi fyrir hið opinbera. Í töflu 4.4 má sjá yfirlit yfir skattastyrki ásamt sundurliðun. Heldur hefur dregið úr umfangi skattastyrkja undanfarin ár, en stærsti hluti þeirra er til kominn vegna neðra þreps virðisaukaskatts þar sem 13 prósentustiga munur er á neðra þrepinu og almenna þrepinu og reiknast sá munur sem skattastyrkur. Meginástæða þess að skattastyrkir eru miklir í ferðaþjónustu, sbr. töflu 4.4, er sú að stór hluti hennar ber 11% í stað 24% VSK. Þá gætir einnig töluverðra áhrifa af endurgreiðslum VSK í skattastyrkjum næsta árs. Í heild nema skattastyrkir í VSK 78% af skattastyrkjum og þar af er neðra þrepið 64% af öllum skattastyrkjum.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%204.4%20-%20Copy%20(1).png" alt="Arður og hluti af tekjum B-hluta fyrirtækja" /></p>
<p>Engar nýjar lögfestar tegundir skattastyrkja eru í áætlun ársins 2025. Nokkrir núgildandi skattastyrkja renna hins vegar sitt skeið á enda og því fækkar tegundum skattastyrkja úr 76 í 69 á næsta ári. Ekki er gert ráð fyrir framlengingu á ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á húsnæðislán í gegnum almenna úrræðið árið 2025, sem að öðru óbreyttu rennur út í lok árs 2024. Hins vegar verður áfram heimilt að nýta séreignarsparnað til fasteignakaupa undir formerkjum „Fyrstu fasteignar“. Endurgreiðsluheimild á VSK vegna reiðhjóla og léttra bifhjóla fellur brott í lok árs 2024. Þá er áætlað að endurgreiðslur vegna framkvæmda með auknum endurgreiðslurétti sem var í gildi tímabundið sem viðbrögð við heimsfaraldri fjari að mestu út árið 2024. Skattastyrkir í fjármagnstekjuskatti hafa aukist undanfarin ár og á það sér tvær skýringar. Annars vegar hafa vaxtatekjur einstaklinga aukist vegna hás vaxtastigs og þar með einnig vaxtatekjur sem falla undir frítekjumark vaxtatekna. Hins vegar hafa heildartekjur einstaklinga af langtímaútleigu íbúðarhúsnæðis aukist en 50% slíkra leigutekna eru undanþegnar og telst það fyrirkomulag til skattastyrkja.</p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 5 Gjöld ríkissjóðs (A1-hluta)<p>Í þessum kafla er fjallað um útgjöld ríkissjóðs (A1-hluta). Þar er um að ræða útgjöld vegna starfsemi á vegum ríkisins sem að stærstum hluta eru fjármögnuð með skatttekjum. Fjallað er um helstu áherslumál á útgjaldahlið fjárlagafrumvarpsins en þau samanstanda af fyrri ákvörðunum sem birtast í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 og breytingum sem leiða af ákvörðunum við undirbúning frumvarpsins. Vakin er athygli á því að þessi kafli tekur einungis til breytinga á fjárheimildum málefnasviða samkvæmt IPSAS-reikningsskilastaðlinum. Fjallað er um breytingar á heildarútgjöldum ríkissjóðs á þjóðhagsgrunni samkvæmt GFS-hagskýrslustaðlinum í kafla <em>3 Markmið í ríkisfjármálum</em> og um mun á framsetningu og uppgjöri ríkisfjármála á þessum tveimur stöðlum í viðauka með frumvarpinu.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Hóflögur raunvöxtur útgjalda" /></p>
<p>Við setningu útgjaldaramma fyrir málefnasvið í fjárlagafrumvarpi ársins 2025 er byggt á þeirri stefnumörkun <a href="https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/Fj%c3%a1rm%c3%a1la%c3%a1%c3%a6tlun%202024-2028%20-%20vefur.pdf">sem fram kemur í gildandi fjármálaáætlun. </a>Meginleiðarljós áætlunarinnar er að tryggja bætta afkomu ríkissjóðs sem felst í því að haldið er aftur af útgjaldavexti þannig að útgjöld lækki sem hlutfall af VLF. Sjá nánari umfjöllun í kafla <em>3 Markmið í ríkisfjármálum.</em> Meðal helstu verkefna sem fram koma í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2025 og fjallað er nánar um í greinargerðum um viðkomandi málefnasvið eru:</p>
<ul>
<li>Heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins.</li>
<li>Aðgerðir stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum markaði.</li>
<li>Hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris.</li>
<li>Aukin framlög til nýframkvæmda og viðhalds á vegakerfinu. </li>
<li>Uppbygging samgönguinnviða og almenningssamgangna samkvæmt uppfærðum samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins. </li>
<li>Stytting málsmeðferðartíma í afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og inngilding flóttafólks og innflytjenda í íslenskt samfélag. </li>
<li>Bygging nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns.</li>
<li>Bygging Þjóðarhallar í innanhússíþróttum.</li>
<li>Stuðningur við nýsköpun, rannsóknir og þróun.</li>
<li>Stuðningur við kvikmyndagerð.</li>
</ul>
<h2>5.1 Heildarfjárheimildir 2025 og breytingar frá fjárlögum ársins 2024</h2>
<p>Heildarútgjöld ríkissjóðs eru áætluð um 1.552 ma.kr. á árinu 2025. Það er um 61 ma.kr. hækkun frá fjárlögum ársins 2024 en þar af eru um 54 ma.kr. vegna áætlaðra launa-, gengis- og verðlagsbreytinga. Að þeim frátöldum hækka heildarútgjöld ríkissjóðs um 6,5 ma.kr. eða sem nemur 0,4%. Til heildarútgjalda málefnasviða teljast heimildir vegna afskrifta skattkrafna en áætlað umfang þeirra lækkar um 18 ma.kr. á milli ára á grundvelli breyttrar aðferðafræði við árlegt mat á eftirstöðvum krafna sem nú er talið að muni minnka afskriftaþörfina á næstu árum, sbr. umfjöllun í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029. Án þeirrar breytingar nemur raunaukning heildarútgjalda um 24,7 ma.kr. eða 1,7%. Í umfjöllun hér á eftir er gerð grein fyrir því í hverju breytingar á útgjöldum ríkissjóðs felast. Fjallað verður um breytingar út frá hagrænni skiptingu útgjalda, breytingu eftir útgjaldatilefnum og málefnasviðum.</p>
<p>Meðfylgjandi tafla sýnir breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda að raunvirði á milli fjárlaga 2024 og fjárlagafrumvarps 2025. Samtals nemur aukning rammasettra<sup>1</sup> útgjalda um 27 ma.kr. eða 2,2% á föstu verðlagi ársins 2024 en rammasett útgjöld aukast meira en heildargjöld málefnasviða þar sem vaxtagjöld og aðrir liðir utan ramma, m.a. afskriftir skattkrafna, lækka um rúmlega 20 ma.kr. á milli ára.</p>
<p><strong><em>Tafla 5.1 Hagræn skipting útgjalda</em></strong></p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-T01.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Hóflögur raunvöxtur útgjalda" /></p>
<p>Hærri rekstrartilfærslur skýrast að mestu af aðgerðum stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum markaði, heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins og hækkun á almennu frítekjumarki ellilífeyris. Á móti vegur að hluta endurmat á undirliggjandi áætlunum almannatrygginga þar sem útlit er fyrir verulega lækkun útgjalda frá því sem áætlað var í fjárlögum ársins 2024, m.a. vegna lægra nýgengis örorku og þess að tekjur ellilífeyrisþega hafa vaxið meira en gert var ráð fyrir. </p>
<p>Veruleg aukning fjárfestingarframlaga skýrist að stærstum hluta af auknum framlögum til samgönguframkvæmda, framlögum til rannsóknar og þróunar ásamt byggingu Þjóðarhallar og nýs fangelsis. Nánar er fjallað um fjárfestingar og fjármagnstilfærslur síðar í þessum kafla.</p>
<p>Gert er ráð fyrir að vaxtagjöld verði um 98 ma.kr. á næsta ári sem er um 1 ma.kr. lækkun frá fjárlögum ársins 2024. Vegast þar á annars vegar lægri gjaldfærsla verðbóta verðtryggðra lána samhliða lækkandi verðbólgu og hins vegar nýjar lántökur sem bera hærri vexti en þau lán sem eru á gjalddaga á árunum 2024 og 2025. Nánar er fjallað um vaxtagjöld í greinargerð málaflokks <em>33.10 Fjármagnskostnaður</em>. </p>
<p>Þá má sjá að undanskildir liðir frá rammasettum útgjöldum, aðrir en vaxtagjöld, lækka um 19,2 ma.kr. sem skýrist að mestu leyti af breyttri aðferðafræði vegna afskrifta skattkrafna líkt og áður hefur verið vikið að. Skuldbindingar vegna sjóðsfélaga í lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, sem farnir eru á lífeyri og ríkissjóði ber að fjármagna samkvæmt lögum, lækka um 0,9 ma.kr. Gert er ráð fyrir að framlög til atvinnuleysisbóta hækki um 0,3 ma.kr. í samræmi við þjóðhagsspá sem liggur til grundvallar frumvarpinu. Þá er gert ráð fyrir að lögbundið framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga aukist að raunvirði um 0,6 ma.kr. milli ára.</p>
<p>Að viðbættum áætluðum launa- og verðlagsbreytingum er heildarumfang rammasettra útgjalda áætlað um 1.298 ma.kr. á næsta ári sem er aukning um 78 ma.kr. eða 6,4% á milli ára. Breyting rammasettra útgjalda eftir útgjaldatilefnum skýrist af nokkrum meginþáttum eins og sést á eftirfarandi mynd:</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-M01.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Hóflögur raunvöxtur útgjalda" /></p>
<p>Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar á bundnum útgjaldaskuldbindingum sem nema samtals 6,5 ma.kr. en það eru útgjöld sem fela í sér breytingar á fyrirliggjandi útgjaldaskuldbindingum, s.s. vegna hagrænna eða kerfislægra breytinga sem bundnar eru í lögum, samningum eða með ákvörðunum ríkisstjórnarinnar. Í öðru lagi er um að ræða tímabundin framlög sem falla niður, alls 12,2 ma.kr. Þar vega þyngst framlög til ýmissa fjárfestingaverkefna þar sem verkefnunum er lokið, auk þess sem fjárveitingar til tímabundinna launagreiðslna vegna jarðhræringa í Grindavík renna sitt skeið á enda. Í þriðja lagi er um að ræða ráðstafanir vegna almennra aðhaldsmarkmiða og sértækra aðgerða til að draga úr útgjaldavexti. Þessar aðgerðir draga úr útgjöldum ríkissjóðs um 28,7 ma.kr. eins og fjallað er um síðar í kaflanum. Í fjórða lagi er um að ræða aukin framlög vegna brýnna verkefna, alls 61 ma.kr. Þar vega þyngst framlög til nýs örorkulífeyriskerfis, aðgerðir vegna aðkomu ríkisins að kjarasamningum á almennum markaði, aukin framlög til Betri samgangna, hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris og framlög vegna aukins stuðnings við Úkraínu. Nánar er fjallað um ný og aukin verkefni í kaflanum um breytingar á fjárheimildum frá fjárlögum 2024. </p>
<p>Í fimmta lagi eru áætluð áhrif vegna launa-, verðlags- og gengisbreytinga en þau nema 51,1 ma.kr. Nánar er fjallað um launa- og verðlagsforsendur frumvarpsins í kafla <em>5.5 Verðlagsforsendur útgjaldahliðar</em>.</p>
<h3>Fjárfestingar og fjármagnstilfærslur</h3>
<p>Heildarfjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna í fjárlögum 2025 eru um 131 ma.kr., eða 2,7% af VLF. Meginþungi fjárfestinga í fjárlagafrumvarpinu liggur í framlögum til samgönguframkvæmda, til byggingar nýs Landspítala, til rannsókna, þróunar og nýsköpunar, styrkjum til orkuskipta og í stofnframlögum til byggingar og kaupa á hagkvæmum leiguíbúðum. Fjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna hækka um 9,7 ma.kr. frá fjárlögum ársins 2024. </p>
<p>Á næsta ári verður aukinn kraftur settur í byggingu legudeildar við Sjúkrahúsið á Akureyri sem hafði verið frestað í ár. Þá verður fjármagni veitt í byggingu þjóðarhallar í innanhússíþróttum og nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns. Í byrjun þessa árs var stofnað hlutafélag um byggingu þjóðarhallar þar sem eignarhlutur ríkisins er 55% og eignarhlutur Reykjavíkurborgar er 45%. Gert er ráð fyrir upphafs fjármögnun á byggingu þjóðarhallar með 1,5 ma.kr. framlagi til verkefnisins á árinu 2025 en alls er gert ráð fyrir að byggingin kosti 15 ma.kr. á næstu árum. Þar af er hlutdeild ríkissjóðs um 8 ma.kr. Miðað er við 19 þúsund fermetra byggingu sem tekur um 8.600 manns í sæti og eru verklok áætluð í árslok 2027. Áætlanir gera ráð fyrir að nýtt fangelsi í stað Litla Hrauns verði um 12 þúsund fermetrar að stærð og heildarbyggingarkostnaður nemi 14,4 ma.kr. miðað við verðlag í upphafi þessa árs. Gert er ráð fyrir að fangelsið verði tekið í notkun á árinu 2028. Fjárfestingarframlög til samgönguframkvæmda nema 38,3 ma.kr. og aukast um 5,7 ma.kr. milli ára. Þar vega þyngst aukin framlög til <em>Betri samgangna</em> um 4,2 ma.kr. í samræmi við uppfærðan samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins. Uppfærð framkvæmdaáætlun gerir ráð fyrir að heildarkostnaður verkefnisins muni nema 311 ma.kr. fram til ársins 2040. Þá er aukið í fjárheimildir til nýframkvæmda og viðhalds á vegakerfinu um 3 ma.kr. en á móti falla niður 1,5 ma.kr. tímabundnar fjárheimildir til sömu mála. </p>
<p> Í frumvarpinu er gert ráð fyrir áframhaldandi frestun á byggingu nýs Stjórnarráðshúss og Höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu en nánar er fjallað um ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti í næsta hluta þessa kafla. </p>
<p><strong><em>Tafla 5.2 Fjárfestingar 2024 og 2025</em></strong></p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-T02.jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Hóflögur raunvöxtur útgjalda" /></p>
<p>Áfram er lögð áhersla á stuðning við rannsóknir, þróun og nýsköpun og aukast framlög til þeirra verkefna um 1,3 ma.kr. á milli ára. Endurgreiðslur ríkisins til fyrirtækja vegna rannsókna og þróunarkostnaðar aukast um 0,6 ma.kr. Að óbreyttu er áætlað að framlög myndu aukast um 2,6 ma.kr. í samræmi við áætlanir um umsóknir um endurgreiðslur en á móti er gert ráð fyrir að aukið eftirlit dragi úr útgjöldum um 1 ma.kr. auk þess sem lækka á útgjaldavöxt um 1 ma.kr. með sértækum aðgerðum. </p>
<p>Stærsta einstaka byggingarframkvæmdin í fjárlagafrumvarpinu er bygging nýs Landspítala. Fjárveiting til verkefnisins nemur 18,4 ma.kr. en samkvæmt uppfærðri framkvæmda- og tímaáætlun verða framkvæmdir hins vegar mun umfangsmeiri en fjárveiting frumvarpsins gefur til kynna eða sem nemur um 25 ma.kr. Gengið verður á ónýttar fjárveitingar sem safnast hafa upp á undanförnum árum en þær námu í árslok 2023 rúmum 16 ma.kr. </p>
<p>Þá endurspeglar frumvarpið áframhaldandi áherslur ríkisstjórnarinnar í húsnæðismálum þar sem lögð er áhersla á aukið framboð á húsnæðismarkaði. Gert er ráð fyrir að heildarfjárveiting vegna stofnframlaga til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins verði 7,3 ma.kr. á árinu 2025. Framlögunum er ætlað að styðja við markmið um byggingu 1.000 íbúða með ríkisstuðningi á árinu 2025.</p>
<h3>Ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti</h3>
<p>Ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti ríkissjóðs á árinu 2025 nema alls 28,9 ma.kr. og samanstanda af almennri aðhaldskröfu, sértækum ráðstöfunum og útfærslu á afkomubætandi ráðstöfunum sem eiga uppruna sinn í fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027. Markmið aðgerðanna er að draga úr ríkisumsvifum, treysta stöðu ríkissjóðs og vinna gegn þenslu og verðbólgu í hagkerfinu. </p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-M02.5.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Aðhaldaráðstafanir draga úr útgjaldavexti" /></p>
<p>Alla jafna er gert ráð fyrir <strong>almennu aðhaldsmarkmiði</strong> á málefnasviðum ráðuneyta í fjármálaáætlun sem útfært er í frumvarpi til fjárlaga og nemur aðhaldsmarkmiðið á árinu 2025 um 2,2 ma.kr. Markmið þessara ráðstafana er m.a. að tryggja að ráðuneyti og stofnanir nýti þá takmörkuðu fjármuni sem til ráðstöfunar eru á sem hagkvæmastan hátt og skapi þannig rými fyrir ný verkefni í samræmi við áherslur og markmið stjórnvalda sem vega á móti aðhaldskröfunni að einhverju leyti. Almenn aðhaldskrafa verður 1% á árinu 2025 en heilbrigðis- og öldrunarstofnanir, skólar og löggæsla eru undanskilin þessari kröfu. </p>
<p>Auk almenns aðhaldsmarkmiðs hefur verið gripið til <strong>afkomubætandi ráðstafana</strong> til að draga úr útgjaldavexti og ríkisumsvifum. Í forsendum fjármálaáætlunar 2025–2029 var gert ráð fyrir 9 ma.kr. ráðstöfunum á útgjaldahlið til að bæta afkomu ríkissjóðs sem nú hafa verið útfærðar á einstaka gjaldaliði í fjárlagafrumvarpi þessu. Við útfærslu afkomubætandi ráðstafana var lögð áhersla á að forðast flatan niðurskurð og þess í stað horft til sértækra aðgerða, s.s. með lækkun, frestun eða niðurfellingu á framlögum til einstakra verkefna. Útfærsla þessara ráðstafana felur m.a. í sér að fjárveitingar á varasjóðum málaflokka eru felldar niður á árinu 2025 en óráðstafaðar heimildir í árslok 2024 verða fluttar óskertar yfir á nýtt fjárlagaár. Þá voru framlög til nýrra og aukinna verkefna í fjármálaáætlun 2025–2029, sem falla til á næsta ári, lækkuð um 4% og ráðuneytum falið að útfæra breytinguna á einstök verkefni. Fjárheimildir samkeppnis- og styrktarsjóða hafa verið lækkaðar um 10% á milli ára. Áhersla hefur verið lögð á að ná fram auknu hagræði í opinberum innkaupum og framlag ríkissjóðs til VIRK starfsendurhæfingarsjóðs var lækkað um 600 m.kr., tímabundið í eitt ár, enda sjóðurinn vel fjármagnaður og hefur aðgerðin því ekki áhrif á þjónustu VIRK. Þá hafa styrkir til fiskvinnslustöðva verið felldir niður en alls átti framlagið að nema 230 m.kr. á næsta ári og fyrirhuguð lækkun í fjármálaætlun á framlagi ríkissjóðs til jöfnunar á örorkubyrði lífeyrissjóðanna var aukin um 1 ma.kr. </p>
<p>Eins og fjallað var um í fjármálaáætlun 2025–2029 er í frumvarpinu gert ráð fyrir <strong>sértækum ráðstöfunum</strong> til að hægja á útgjaldavexti og skapa svigrúm til brýnna verkefna m.a. vegna aðkomu ríkisins í tengslum við kjarasamninga á almennum markaði. Nema þessar ráðstafanir um 17 ma.kr. Í meginatriðum felast aðgerðirnar í forgangsröðun, hagræðingu eða betri nýtingu fjármuna, s.s. með frestun eða niðurfellingu verkefna sem ekki eru hafin eða hægt er að hliðra til í tíma, endurskoðun á forsendum eða fyrirkomulagi og hagræðingu í rekstri með sameiningu stofnana eða útvistun verkefna. Breytingar verða á fjárheimildum árið 2025 frá fyrri áformum vegna gildistöku nýs örorkulífeyriskerfis. Fyrri áform gerðu ráð fyrir gildistöku um áramót en nauðsynlegt var að færa gildistöku til 1. september 2025 svo nægur tími gefist til að undirbúa og innleiða breytingarnar. Þá hafa forsendur um kerfislægan vöxt örorku- og ellilífeyris verið lækkaðar vegna lækkandi nýgengis örorku og aukinna tekna aldraðra. Vert er að taka fram að þessi breyting leiðir af endurmati áætlana og hefur engin áhrif á réttindi þessa hóps. Gert er ráð fyrir hliðrun á framlagi til nýs Landspítala vegna nýtingar uppsafnaðra fjárfestingarheimilda. Framlagi til frekari lækkunar á greiðsluþátttöku sjúkratryggðra verður frestað og dregið verður úr framlögum til starfsmanna þingflokka og stjórnmálaflokka. </p>
<p>Þessar ráðstafanir skila lækkun á rekstrargjöldum ríkisins um 24,5 ma.kr. sem samsvarar 1,8% af veltu rekstrarframlaga fjárlaga ársins 2024 og lækkun á fjárfestingu um 4,4 ma.kr. Eins og sjá má í meðfylgjandi töflu er dreifingin ólík eftir málefnasviðum.</p>
<p><em><strong>Tafla 5.3 Útfærsla ráðstafana til að draga úr útgjaldavexti eftir málefnasviðum</strong></em></p>
<p><img alt="Rekstrargrunnur" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-T03.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Aðhald í fjárfestingum ríkisins skýrist að stærstum hluta af frestun framkvæmda, eða 2,5 ma.kr. en þar af verður dregið úr aukningu framlaga vegna framkvæmda við nýjan Landspítala fyrir um 2 ma.kr. Lækkunin hefur ekki áhrif á framgang verkefnisins þar sem gengið verður á uppsafnaðar fjárheimildir fyrri ára. Dregið verður úr endurgreiðslum til nýsköpunarfyrirtækja um 2 ma.kr. og þá er gert ráð fyrir að framlög til byggingar jarðræktarmiðstöðvar við Landbúnaðarháskóla Íslands lækki um 200 m.kr. frá fyrri áformum. Aðrar aðhaldsráðstafanir í fjárfestingum skýrast ýmist af því að dregið er úr aukningu til nýrra verkefna eða af almennu aðhaldi á fjárfestingarframlög málefnasviða vegna tækja og búnaðar. Á móti vegur að veitt verður 900 m.kr. fjárveiting í framkvæmdir við nýja legudeild Sjúkrahússins á Akureyri en á þeim var hægt í fjárlögum yfirstandandi árs og var það hluta af sértækum aðhaldsaðgerðum.</p>
<p>Stærsti hluti aðgerðanna sem lagðar eru til eru taldar hafa lítil áhrif á jafnrétti. Vert er þó að draga fram að meiri hluti fjármagns, sem veitt er af stærstu samkeppnissjóðunum, hefur farið til verkefna sem leidd eru af körlum en lagt er til að lækka fjármagn til allra slíkra sjóða.</p>
<h3>Breytingar frá fjárlögum 2024 eftir málefnasviðum </h3>
<p>Í umfjölluninni hér á eftir er fjallað um breytingar á rammasettum útgjöldum í fjárlagafrumvarpi ársins 2025 frá fjárlögum ársins 2024 eftir samandregnum málefnasviðum. Samtals nema breytingar á rammasettum útgjöldum í frumvarpinu 26,8 ma.kr. eða um 2,2% en þá hafa launa- og verðlagsbreytingar verið undanskildar. Mynd 5.2. sýnir breytingar rammasettra útgjalda eftir málefnasviðum. Meiri hluti breytinga frá gildandi fjárlögum hefur verið greindur með aðferðum kynjaðrar fjárlagagerðar í samræmi við 18. gr. laga um opinber fjármál. Sambærilega umfjöllun um áhrif tekjuráðstafana er að finna í kafla <em>4</em> <em>Tekjur ríkissjóðs (A1-hluta)</em>.</p>
<p><img alt="Breytingar á rammasettum útfjöldum" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-M02%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Í frumvarpinu breytast útgjöld til <strong>heilbrigðismála</strong><sup>2</sup> mest frá fjárlögum fyrra árs en þau hækka um 10,4 ma.kr. að raunvirði sem nemur um 2,7%. Fjárveitingar til heilbrigðisstofnana og sjúkratrygginga eru auknar um 1,8% til 2,0% vegna fjölgunar og öldrunar þjóðarinnar. Þá hækkar framleiðslutengd fjárveiting um 0,8 ma.kr, mælt með DRG sjúkdómaflokkunarkerfinu. Fjárheimildir vegna reksturs og leigu nýrra hjúkrunarheimila eru auknar um 1,3 ma.kr. Þá hækka framlög vegna lyfja og hjálpartækja um 1,3 ma.kr. </p>
<p>Almennt má telja að aukin framlög til heilbrigðismála stuðli að jafnrétti. Er þar m.a. horft til þess að konur eru líklegri en karlar til að lifa við heilsubrest í daglegu lífi og nota því bæði heilbrigðisþjónustu og lyf meira en karlar. Þá er bætt aðgengi að hjúkrunarrýmum til þess fallið að draga úr ólaunaðri umönnun sem konur sinna í meiri mæli en karlar.</p>
<p>Framlög til <strong>samgöngu- og fjarskiptamála</strong><sup>3</sup> hækka um 7,9 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs, eða sem nemur 14%. Þyngst vegur 4 ma.kr. hækkun til samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins. Framlagið er hluti af 20 ma.kr. hækkun sem ráðgert er að dreifist yfir tímabil fjármálaáætlunar 2025–2029. Áætlaður heildarkostnaður við sáttmálann, sem gildir til ársins 2040, er 311 ma.kr. og er gert ráð fyrir að ríkið standi undir 87,5% af kostnaðinum. Auk þess er í tengslum við sáttmálann gert ráð fyrir 2,2 ma.kr. framlagi vegna samkomulags um rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu sem ætlað er að standa undir þriðjungi af rekstrarkostnaðinum. Fjárfestingarframlag til vegaframkvæmda er aukið um alls 3 ma.kr. í fjárlagafrumvarpi 2025 en framlaginu er ætlað í nýframkvæmdir og viðhald á vegakerfinu. Á móti fellur niður 1,5 ma.kr. tímabundið fjárfestingarframlag til sömu mála. </p>
<p>Kynbundinn munur hefur mælst á ferðamátum og ferðavenjum. Kannanir gefa einnig til kynna mun á upplifun kynjanna af öryggi í samgöngum, þar sem karlar upplifa sig almennt öruggari en konur. Ráðstafanir sem auka öryggi í samgöngum, t.d. bættar tengingar innan vinnusóknarsvæða, fækkun fjallvega og hættulegra vegkafla auk uppbyggingar stofnstíga á höfuðborgarsvæðinu, er því taldar líklegar til að hafa meiri áhrif á upplifun og samgönguvenjur kvenna en karla. Mikilvægt er að hafa slík kynja- og jafnréttissjónarmið í huga við frekari forgangsröðun og hönnun samgönguverkefna.</p>
<p>Framlög til <strong>félags-, húsnæðis- og tryggingamála</strong><sup>4</sup> hækka um 7,6 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 2,3%. Hækkunina má að stórum hluta rekja til aðgerða stjórnvalda í tengslum við kjarasamninga á almennum markaði sem gerðir voru á yfirstandandi ári. Aðgerðirnar, sem heyra undir málefnasvið félags-, húsnæðis- og tryggingamála, eru fjórþættar. Í fyrsta lagi hækka barnabætur um 5 ma.kr. í kjölfar þess að dregið verður úr tekjuskerðingum sem áætlað er leiði til fjölgunar um 10.000 foreldra sem fá stuðning. Í öðru lagi er gert ráð fyrir 3,8 ma.kr. framlagi til að skólamáltíðir grunnskólabarna verði gjaldfrjálsar. Heildarkostnaður við aðgerðina nemur 5 ma.kr. á ársgrundvelli en gert er ráð fyrir að ríkið leggi til 75% af kostnaðinum. Í þriðja lagi hækka húsnæðisbætur um 2,5 ma.kr. sem skýrist af 25% hækkun grunnfjárhæðar húsnæðisbóta til leigjenda, auk þess sem tekið er tillit til fleira heimilisfólks en áður. Í fjórða og síðasta lagi er gert ráð fyrir 2,5 ma.kr. auknu framlagi til Fæðingarorlofssjóðs vegna hækkunar hámarksgreiðslna úr sjóðnum sem ráðgert er að verði gerð í þremur áföngum. Á árinu 2025 verða hámarksgreiðslur úr sjóðnum 800.000 kr. á mánuði. </p>
<p>Önnur veigamikil breyting snýr að innleiðingu nýs örorkulífeyriskerfis sem tekur gildi þann 1. september 2025. Hækkun framlags vegna nýs kerfis nemur alls 4,4 ma.kr. á árinu 2025 en heildarkostnaður nemur ríflega 18 ma.kr. á ársgrundvelli. Þá er gert ráð fyrir 2,7 ma.kr. vegna hækkunar frítekjumarks ellilífeyrisþega úr 25.000 kr. í 36.500 þús.kr. á mánuði. Á undanförnum árum hafa tekjur ellilífeyrisþega farið hækkandi sem einkum má rekja til aukinna tekna úr skyldubundnum lífeyrissjóðum og hærri fjármagnstekna. Í því ljósi hafa áætlanir um útgjöld ríkissjóðs vegna greiðslna ellilífeyris verið endurmetnar og aðlagaðar að raunútgjöldum málefnasviðsins. Þetta hefur í för með sér að sá grunnur, sem áætlanir um greiðslu ellilífeyris byggist á, er lækkaður um 7,5 ma.kr. Þessi breyting hefur hvorki áhrif á greiðslur til einstaklinga né réttindi og verður svigrúmið sem skapast við endurmatið nýtt að hluta til hækkunar á almennu frítekjumarki ellilífeyris. Þá er gert ráð fyrir að lækka framlag vegna örorkubyrði almennra lífeyrissjóða um 4,7 ma.kr. en stefnt er að afnámi framlagsins í tveimur áföngum. Auk þess er 25% framlag ríkisins vegna NPA-samninga flutt til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga sem nemur 1,3 ma.kr. </p>
<p>Í ljósi launamunar kynjanna eru aðgerðir vegna kjarasamninga sem ætlað er að styðja við tekjulægri hópa líklegar til að stuðla að kynjajafnrétti. Þá taka húsnæðisbætur og barnabætur mið af stöðu einstæðra foreldra en konur eru mun líklegri en karlar til að búa einar með börnum. Hækkun á hámarksgreiðslum fæðingarorlofs bætir afkomu foreldra í fæðingarorlofi en konur taka að meðaltali lengra orlof en karlar. Hækkunin hefur þó almennt meiri áhrif á feður en mæður og því talin líkleg til að auka hvata feðra til að fullnýta sinn rétt og þannig stuðla að jafnari skiptingu á umönnun barna. Heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins og hækkun frítekjumarks ellilífeyrisþega eru talin stuðla að jafnrétti. Almannatryggingakerfið stuðlar að tekjujöfnuði og nýtist fremur konum en körlum þar sem þær eru almennt með lægri tekjur aðrar en greiðslur frá almannatryggingum sér til framfærslu. Með aukinni áherslu á starfsendurhæfingu má auka möguleika fólks til áframhaldandi þátttöku eða endurkomu á vinnumarkað. Hlutfallslega fleiri konur á vinnumarkaði sinna störfum þar sem laun eru lág og hættan á að falla út af vinnumarkaði fyrir lífeyrisaldur virðist meiri í slíkum störfum.</p>
<p>Framlög til <strong>nýsköpunar-, rannsókna- og þekkingargreina</strong><sup>5</sup> hækka um 4,6 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 14%. Hækkunina má að stærstum hluta rekja til 3,6 ma.kr. tímabundins aukins framlags vegna endurgreiðslna til kvikmyndagerðar í samræmi við fyrirliggjandi vilyrði fyrir árið 2025. Þá er áætlað að styrkir vegna rannsókna og þróunar nýsköpunarfyrirtækja hækki um 0,6 ma.kr. og hefur þá verið gert ráð fyrir að aukið eftirlit skili sér í lækkuðum útgjöldum. Alls munu þá endurgreiðslur til nýsköpunarfyrirtækja nema 17,2 ma.kr. á árinu 2025. Rammaáætlun ESB hækkar um 1,0 ma.kr. í samræmi við uppfærðar áætlanir og hækkaðan greiðslustuðul Íslands. Framlag til vísinda og rannsóknasjóða lækkar um rúmlega 0,4 ma.kr. sem skýrist af ráðstöfun ríkisstjórnarinnar til að draga úr útgjaldavexti, þar af 0,3 ma.kr. til Tækniþróunarsjóðs og 0,1 ma.kr. til Rannsóknasjóðs. </p>
<p>Tölfræði um kvikmyndageirann bendir til að þar halli almennt á konur og æskilegt er að bregðast við þeirri stöðu. Þá er einnig nokkur kynjahalli í stuðningi við nýsköpunarfyrirtæki vegna rannsókna og þróunarkostnaðar í ljósi þess að flest fyrirtækin sem njóta endurgreiðslna eru tæknifyrirtæki þar sem karlar eru í meiri hluta starfandi. Breytingar á fjármagni til þessara stuðningsaðgerða taka ekki á kynjahallanum og ráðstafanirnar því taldar viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna.</p>
<p>Framlög til <strong>utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu</strong><sup>6</sup> hækka um 4,6 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 15,8%. Í samræmi við stefnu stjórnvalda í varnar- og mannúðarmálum eru framlög til slíkra verkefna aukin um 4 ma.kr. og er þeim að stórum hluta ætlað í stuðning við Úkraínu vegna yfirstandandi innrásarstríðs Rússlands. Markmiðið er að styðja við sjálfstæði, fullveldi, friðhelgi landamæra, öryggi borgara, mannúðaraðstoð og uppbyggingarstarf í Úkraínu. Á móti falla niður tímabundin 1,3 ma.kr. framlög sem veitt voru í fyrri fjárlögum til málefnis af sama toga. Önnur framlög sem tengjast styrkingu varnartengdra verkefna landsins hækka um 0,7 ma.kr. Þá er gerð leiðrétting vegna samningsbundinna greiðslna til alþjóðastofnana um samtals 1,0 ma.kr. Auk þess sem veitt er 0,2 ma.kr. framlag vegna fyrirhugaðrar opnunar sendiráðs á Spáni. </p>
<p>Aukin framlög til varnartengdra verkefna eru talin viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna á meðan aukinn stuðningur við Úkraínu er talinn stuðla að jafnrétti. Líkt og í allri alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands eru mannréttindi lögð til grundvallar í verkefnunum, ásamt jafnrétti kynjanna, réttindum barna og stuðningi við berskjaldaða hópa.</p>
<p>Framlög til <strong>mennta- og menningarmála</strong><sup>7</sup> hækka um 4,3 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 2,9%. Breytingar skýrast m.a. af 1,5 ma.kr. framlagi vegna framkvæmda við þjóðarhöll í innanhússíþróttum og auknum fjárveitingum til háskólastigsins, alls 1,2 ma.kr. Á móti hækkunum lækka framlög til Menntasjóðs námsmanna um 1,3 ma.kr., í samræmi við spá um fjölda lánþega. Fjármagn til framhaldsskólastigsins er aukið um 0,6 ma.kr. vegna aukinnar ásóknar í verknám og stækkunar verknámsskóla. Fjárveiting til aðgerða í málefnum útlendinga hækkar um 0,8 ma.kr. vegna íslenskukennslu og samræmingar í móttöku og þjónustu við börn með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn. Á móti hækkunum vega ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti og niðurfelling tímabundinna framlaga, alls 2,4 ma.kr. Í því felst m.a. niðurfelling 0,5 ma.kr. framlags til menningarmála sem var hluti af fjárfestingarátaki ríkisstjórnarinnar sem kom inn í fjárlögum 2021. </p>
<p>Unnið hefur verið að jafnréttismati á þjóðarhöll í samstarfi við Þjóðarhöll ehf. og verður tekið mið af kynja- og jafnréttissjónarmiðum strax frá hönnunarstigi. Hækkuð framlög til háskólanna eru talin getað stuðlað að jafnrétti. Aukið fjármagn nýtist m.a. til að fjölga nemendum og bæta aðstöðu til kennslu og rannsókna í heilbrigðisvísindum og STEM-greinum og vinna að markmiðum um jafnari kynjahlutföll í þessum greinum. Aukin framlög til framhaldsskóla eru talin viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna en kynbundið námsval er mikil áskorun í starfsnámi. Ekki liggur fyrir mat á áhrifum aukins fjármagns til móttöku og þjónustu barna af erlendum uppruna á kynin en ljóst þykir að það muni stuðla að jafnari tækifærum barna í þessum hópi. </p>
<p>Framlög til <strong>umhverfis-, og orkumála</strong><sup>8</sup><strong> </strong>aukast um 2,4 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 4,9%. Hæst ber 1,1 ma.kr. tímabundið framlag til tveggja ára vegna losunarheimilda sem ráðstafað verður til flugfélaga. Þá er gert ráð fyrir 0,5 ma.kr. varanlegri hækkun til ráðstöfunar í orkumál með áherslu á græna orkuöflun, stuðning við ör- og smávirkjanir og verkefni sem stuðla að bættri orkunýtni. Auk þess sem veitt er 0,4 ma.kr. tímabundið framlag vegna átaks í gerð áhættu- og hættumats í tengslum við eldsumbrot á Reykjanesskaga. Í frumvarpinu eru gerðar millifærslur vegna sameiningar stofnana sem heyra undir umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytið í þrjár stofnanir, sem eru Umhverfis- og orkustofnun, Náttúruverndarstofnun og Náttúrufræðistofnun. Með breytingunni fækkar stofnunum ráðuneytisins úr 13 í 9. </p>
<p>Aukin framlög til áhættu- og hættumats vegna eldgosa og til ofanflóðavarna eru talin stuðla að jafnrétti, að því gefnu að tekið sé mið af kynja- og jafnréttissjónarmiðum, t.d. aukinni umönnunarábyrgð kvenna gagnvart börnum og öðrum fjölskyldumeðlimum sem reynir mikið á við rýmingu svæða. Líklegt er að fjármagn til orkumála renni að miklu leyti til karla í ljósi kynjaskipts vinnumarkaðar. Ekki liggur fyrir mat á jafnréttisáhrifum aukinna framlaga vegna losunarheimilda.</p>
<p>Framlög til <strong>almanna- og réttaröryggis</strong><sup>9</sup> hækka um 0,7 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs, eða sem nemur 1,6%. Þyngst vegur til hækkunar 1,4 ma.kr. framlag vegna byggingar nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns. Á móti hefur framkvæmdum við byggingu Höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu verið frestað en brýnna þótti að ráðast í bygginu nýs fangelsis. Áætlað er að fangelsið verði tekið í notkun árið 2028 og að heildarkostnaður við framkvæmdina nemi 14,5 ma.kr. Ráðgert er að veita 0,9 ma.kr. tímabundið framlag til Landhelgisgæslunnar til að mæta endurnýjunarþörf tækjakosts gæslunnar. Á móti falla niður 1,1 ma.kr. tímabundin framlög, þ. á m. 0,4 ma.kr. vegna uppgjörs á sanngirnisbótum vegna misgjörða við vistun barna. Þá lækka fjárheimildir um 0,7 ma.kr. vegna millifærslu á nýjan fjárlagalið upplýsingatækniinnviða hjá dómsmálaráðuneytinu sem standa á undir uppbyggingu og þróun slíkra mála. </p>
<p>Bygging nýs fangelsis er líkleg til að stuðla að jafnrétti til lengri tíma með bættum aðbúnaði fyrir fanga sem eru fyrst og fremst karlar en nýtt fangelsi mun jafnframt hafa jákvæð áhrif á starfsfólk og aðstandendur fanga. Forsendur til að sinna geðheilbrigðisþjónustu verða allt aðrar og betri og sama má segja um aðstöðu til heimsókna. Aukin framlög til Landhelgisgæslunnar eru talin viðhalda óbreyttri stöðu þar sem karlar eru í meiri hluta meðal starfsfólks og haghafa. </p>
<p><strong>Önnur málefnasvið</strong>><sup>10</sup> lækka samanlagt um 15,9 ma.kr. að raunvirði milli ára eða um 12,2%. Stærsta breytingin felst í lækkun á almennum varasjóði um 17,2 ma.kr. sem að stærstu leyti má rekja til áætlunar um launabætur til að mæta kjarasamningshækkunum á yfirstandandi ári. Í fjárlögum ársins 2024 er þessi heimild geymd á almennum varasjóði en hefur í frumvarpinu verið dreift á viðeigandi málefnasvið. Rétt er að taka fram að nokkur óvissa er um endanlega fjárhæð kjarasamningsbundinna hækkana þar sem ósamið er við þorra opinberra starfsmanna. Önnur veigamikil breyting felst í flutningi 25% framlags ríkisins vegna NPA-samninga til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga um sem nemur 1,3 ma.kr. Breytingin er í samræmi við ákvæði í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018. Á málefnasviði <em>10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála</em> er gert er ráð fyrir 0,5 ma.kr. framlagi til aðgerða í málefnum útlendinga í því skyni að stytta málsmeðferðartíma afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og liðka fyrir sjálfviljugum heimferðum en nánari umfjöllun um aukin útgjöld vegna málefna útlendinga þvert á málefnasvið er að finna hér á eftir. Framlög til skatta-, eigna- og fjármálaumsýslu aukast um 0,3 ma.kr. á milli ára en breytinguna má að stórum hluta rekja til þess að framlög til stafrænna innviða og framkvæmda á vegum Stjórnarráðsins sem voru tímabundin felld niður koma aftur inn. Aðrar hækkanir má m.a. skýra með 0,2 ma.kr. framlagi til að vinna að aðgerðaráætlun ferðmálastefnu stjórnvalda til ársins 2030, 0,2 ma.kr. til að stuðla að aukinni innlendri framleiðslu á korni til fóðurs og manneldis og 0,2 ma.kr. til kaupa á búnaði í nýtt hafrannsóknarskip. </p>
<p>Ekki liggur fyrir niðurstaða á jafnréttisáhrifum aukins fjármagns til útlendingamála en litið er til þess að flóttafólk er fjölbreyttur hópur með hættu á margþættri mismunun og að konur á flótta eru í ákaflega viðkvæmri stöðu. Framlög til kornræktar eru talin viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna en gögn benda almennt til að það halli á konur í landbúnaði. Ekki liggja þó fyrir kyngreind gögn um þau sem stunda kornrækt á Íslandi. Kynja- og jafnréttissjónarmið innan íslenskrar ferðaþjónustu hafa almennt lítið verið rannsökuð til þessa en það stendur til bóta. Aðgerðir í ferðamálum miða ekki sérstaklega að því að breyta stöðu kynjanna í greininni.</p>
<p>Í frumvarpinu er brugðist við aðgerðum sem ríkisstjórnin sammæltist um í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, flóttafólks og innflytjenda með 1,6 ma.kr. framlagi. Framlaginu er skipt á þann hátt að í fyrsta lagi er veitt 0,5 ma.kr. framlag til að stytta málsmeðferðartíma afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og liðka fyrir sjálfviljugum heimferðum umsækjenda. Í öðru lagi er veitt 0,5 ma.kr. framlag til að auka við stuðning við börn af erlendum uppruna þar sem áhersla verður lögð á fyrstu þrjú árin eftir komu til landsins óháð aldri og skólastigi. Í þriðja lagi er veitt 0,3 ma.kr. framlag til að efla íslenskukennslu fyrir útlendinga. Í fjórða lagi er veitt 0,2 ma.kr. framlag sem gert er ráð fyrir að verði varið í móttöku kvótaflóttafólks, menntabrú inn á vinnumarkað og kynningarátak um íslensku. Í fimmta og síðasta lagi er gert ráð fyrir 0,2 ma.kr. framlagi á almennum varasjóði sem síðar verður ráðstafað til málefna útlendinga. </p>
<p>Mikill meiri hluti nýrra og aukinna verkefna er talinn styðja við markmið um jafnrétti á meðan aðrar ráðstafanir eru taldar viðhalda óbreyttu ástandi. Þar er staðan ólík eftir málefnasviðum. Í sumum tilfellum hefur málefnið lítil áhrif á jafnrétti á meðan í öðrum hallar á konur. Greiningin beinist fyrst og fremst að stöðu kvenna og karla þar sem takmörkuð gögn liggja fyrir um kynsegin. Þá er einnig leitast við að greina áhrif á aðra hópa eftir því sem við á og gögn liggja fyrir. Greiningar eru misítarlegar og æskilegt er að sumar ráðstafanna verði greindar nánar og fylgst með hver áhrifin verða í reynd. </p>
<p><strong><em>Tafla 5.4 Breytingar á rammasettum útgjöldum frá fjárlögum 2024 eftir málefnasviðum</em></strong></p>
<p><img alt="Rekstrargrunnur" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-T04.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>5.2 Útgjaldaþróun rammasettra útgjalda málefnasviða frá 2022 til 2025</h2>
<p>Áætlað er að rammasett útgjöld aukist um 4,8% á milli áranna 2022 og 2025, eða um 57,5 ma.kr. á raunvirði ársins 2024.<sup>11</sup> Að frátöldum vaxtagjöldum og undanskildum liðum sem að öðru jöfnu ráðast að takmörkuðu leyti af ákvarðanatöku stjórnvalda eru rammasett útgjöld<sup>12</sup> áætluð 1.246 ma.kr. árið 2025. Vakin er athygli á því að í fjárlögum ársins 2022 féllu niður ýmis framlög vegna kórónuveirufaraldursins ásamt því að fjárfestingar- og uppbyggingarátaki 2021–2023 lauk að stórum hluta á árinu 2024 og þá falla niður margvísleg framlög því tengdu.</p>
<p><img alt="Breytingar á rammasettum útgjöldum ríkissjóðs á árunum 2022-2025" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/5-M03.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p>Á myndinni hér að ofan sést að hlutfallsleg aukning hefur orðið mest í framlögum til <strong>umhverfis- og orkumála</strong> en þau hafa aukist um 50,5% að raunvirði frá árinu 2022 og nemur hækkunin 17 ma.kr. Skýrist breytingin að stærstum hluta af breyttri framsetningu á stuðningi við orkuskipti í fjárlögum 2024 þegar stuðningurinn færist alfarið yfir á gjaldahlið. Þá aukast fjárheimildir til umhverfis- og orkumála um 1,1 ma.kr. vegna ráðstöfunar losunarheimilda til flugfélaga á árinu 2025. Framlög vegna <strong>utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu</strong> hafa aukist um 25,9% eða um 8 ma.kr. einkum vegna aukins tímabundins stuðnings við Úkraínu. </p>
<p>Í krónum talið hafa framlög til <strong>heilbrigðismála</strong> aukist mest eða sem svarar 41 ma.kr. frá árinu 2022. Í heilbrigðisþjónustu hefur verið lögð áhersla á aukin rekstrarframlög til sjúkrahúsa, byggingu nýs Landspítala og uppbyggingu nýrra hjúkrunarrýma. Þá hafa framlög til sjúkratrygginga verið aukin og lögð áhersla á bætta geðheilbrigðisþjónustu ásamt lægri greiðsluþátttöku sjúklinga. Í <strong>félags-, húsnæðis- og tryggingamálum</strong> hafa framlög aukist um rúma 23,6 ma.kr., s.s. til að bæta stuðning við barnafjölskyldur með auknum stuðningi í gegnum barnabótakerfið og fæðingarorlof. Framlög til húsnæðismála hafa hækkað með auknum stofnframlögum til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins og með hækkun húsnæðisbóta. Þar vega aðgerðir stjórnvalda í tengslum við kjarasamninga á almennum markaði þungt. Framlög til <strong>samgöngu- og fjarskiptamála </strong>aukast um 10,2 ma.kr. sem skýrist aðallega af 4 ma.kr. auknu fjármagni árið 2025 til samgöngusáttmálans ásamt auknu framlagi til reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu. Þá verður framlag til framkvæmda á vegakerfinu jafnframt aukið. Framlög hafa verið aukin um ríflega 8,9 ma.kr. til <strong>menntamála- og menningarmála</strong> á tímabilinu einkum til að mæta fjölgun nemenda í framhalds- og háskólum og vegna byggingu Þjóðarhallar. Framlög til <strong>nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina</strong> hafa aukist um 8,5 ma.kr. með endurgreiðslum til nýsköpunarfyrirtækja vegna rannsókna og þróunar og vegna kvikmyndagerðar. </p>
<p>Framlög til <strong>annarra málefnasviða</strong> lækka um 20,9 m.kr. eða sem nemur 17%. Skýrist lækkunin fyrst of fremst af 15,6 ma.kr. flutningi eignasafns Ríkiseigna frá A1-hluta yfir í A2-hluta árið 2023. </p>
<h2>5.4 Útgjaldabreytingar frá fjármálaáætlun</h2>
<p>Fjárlagafrumvarp ársins 2025 byggist á stefnumörkun málefnasviða sem samþykkt var í fjármálaáætlun 2025–2029 í maí sl. Rammasett útgjöld í fjármálaáætlun námu 1.260 ma.kr. á verðlagi 2024. Fjárlagafrumvarp 2025 gerir ráð fyrir að rammasett útgjöld verði 13,4 ma.kr. lægri en áætlað var í fjármálaáætlun, eða sem nemur lækkun um 1,1%. </p>
<p>Stærsta frávikið að frátöldu málefnasviði <em>34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir</em> er innan <strong>félags</strong><strong>-, húsnæðis og tryggingarmála</strong> en um 1,2 ma.kr. lækkun er að ræða sem skýrist af<em> </em>uppfærðri áætlun um greiðslur lífeyris aldraðra vegna hækkandi tekna þeirra. Til hækkunar vegur þyngst 2 ma.kr. aukið framlag innan <strong>samgöngu-</strong><strong> og fjarskiptamála</strong> vegna reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu til að mæta 33% ábyrgð ríkisins á rekstri Strætó samkvæmt samkomulagi við sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu. Fjárheimild <strong>almanna</strong><strong>- og réttaröryggis</strong> lækkar sem skýrist af millifærslu fjárheimilda vegna reksturs og þróunar stafrænna innviða sem flyst yfir á málefnasvið <em>10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómstóla. </em>Á málefnasviði <em>08 Sveitarfélög og byggðamál</em> flytjast 1,3 ma.kr. til Jöfnunarsjóðs sveitarfélag vegna 25% hlutdeildar ríkissjóðs í framlögum vegna NPA-samninga. Í fjármálaáætlun voru óútfærðir 9 ma.kr. afkomubætandi ráðstafanir á gjaldahlið sem nú hafa verið útfærðar niður á málefnasvið. Nánar er fjallað um afkomubætandi ráðstafanir ofar í kaflanum. </p>
<p><strong><em>Tafla 5.5 Breyting frá ramma gildandi fjármálaáætlunar eftir málefnasviðum</em></strong></p>
<p><img alt="Rekstrargrunnur" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%205.5.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<h2>5.5 Verðlagsforsendur útgjaldahliðar</h2>
<p>Í fjárlagafrumvarpinu eru fjárheimildir málefnasviða og málaflokka settar fram á áætluðu verðlagi ársins 2025. Verðlagsbreytingar á milli áranna 2024 og 2025 miðast við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá júní sl. en áætlaðar launabætur til stofnana taka mið af kjarasamningum. Ekki er spáð fyrir um gengi gjaldmiðla heldur er það uppfært miðað við meðalgengi í júní 2024. Launa-, verðlags- og gengisbreytingar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu nema samtals 54,4 ma.kr., eins og sjá má í meðfylgjandi töflu.</p>
<p><strong><em>Tafla 5.6 Verðlagsbreytingar fjárlagafrumvarpsins 2025</em></strong></p>
<p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%205.6.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p><strong>Launaforsendur.</strong> Hækkun fjárheimilda málefnasviða og málaflokka í fjárlagafrumvarpinu vegna launahækkana er jafnan tvíþætt. Annars vegar er um að ræða endurmat launforsendna fyrri ára og mat á áhrifum þeirra á ársgrundvelli fyrir 2025. Við gerð fjárlaga 2024 lá ekki fyrir hverjar launahækkanir ríkisstarfsmanna fyrir komandi fjárlagaár yrðu þar sem að kjarasamningar losnuðu að vori 2024. Vegna óvissu um hvenær yrði samið og um niðurstöðu samninganna fengu stofnanir ekki viðbótarfjárveitingu byggða á áætlunum heldur var fjárheimild, miðuð við forsendur fjármálaáætlunar um launahækkanir opinberra starfsmanna, sett á almennan varasjóð. Enn er ósamið hjá um 2/3 hluta opinberra starfsmanna og hafa fjárheimildir vegna launahækkana 2024 því ekki verið millifærðar á stofnanir. Endurmat launaforsendna fyrra árs er því í þetta sinn mat á heildarlaunahækkunum ársins 2024, í stað mismunar á endurmati og forsendum fjárlaga 2024, og fyrir vikið hærri upphæð en oft áður. Gert er ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs vegna hækkana fyrri ára og mats á launaforsendum ársins 2024 nemi 16,9 ma.kr. til hækkunar á ársgrundvelli í fjárlagafrumvarpi ársins 2025. </p>
<p>Hins vegar eru reiknaðar launahækkanir fyrir komandi ár. Sem fyrr segir er enn ósamið hjá þorra opinberra starfsmanna og því nokkur óvissa um endanlegan kostnað ríkissjóðs af hækkun launa. Í forsendum fjárlaga er gert ráð fyrir að þeirri launastefnu verði fylgt sem mörkuð hefur verið bæði á almennum markaði og í þeim samningum sem hið opinbera hefur undirritað. Miðað við þær forsendur er gert ráð fyrir að meðalhækkun launataxta opinberra starfsmanna verði rétt ríflega 4% á næsta ári, hlutfallslega meiri hjá lægra launuðum hópum vegna áhrifa krónutöluviðmiða en minni þegar ofar er komið í launastigann. Áætluð útgjöld ríkissjóðs vegna þessara kostnaðarhækkana nema 12,9 ma.kr. á árinu 2025.</p>
<p><strong>Atvinnuleysisbætur og bætur almannatrygginga. </strong>Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 4,3% frá 1. janúar 2025. Áætluð útgjöld vegna þessa verða um 11,4 ma.kr. á árinu 2025. Í 69. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007, er kveðið á um að bætur almannatrygginga skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Gert er ráð fyrir í forsendum fjárlagafrumvarps að vísitala neysluverðs hækki um 3,9% árið 2025 og að vegnar kjarasamningsbundnar launahækkanir á almennum markaði verði 4,2%. Árið 2024 hækkuðu atvinnuleysisbætur og bætur almannatrygginga um 5,6% en í þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem liggur til grundvallar þessu fjárlagafrumvarpi er gert ráð fyrir að vísitala neysluverðs hækki um 6% á árinu. Með framangreindum hækkunum um 4,3% hækka bætur því sem nemur væntum verðlagshækkunum ársins 2025 (3,9%) að viðbættum þeim mun sem stefnir í að verði á bóta- og verðlagshækkunum ársins 2024 (0,4%). </p>
<p><strong>Almennar verðlagsforsendur. </strong>Í frumvarpinu er gert ráð fyrir 3,9% hækkun annarra rekstrargjalda en launa milli áranna 2024 og 2025. Hækkunin er í samræmi við verðbólguspá fyrir árið 2025 samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá júní síðastliðnum. Algengt er að slík rekstrargjöld nemi um 20–30% af veltu stofnana en gert er ráð fyrir að aukin útgjöld vegna þessara verðlagsbreytinga nemi 12,2 ma.kr.</p>
<p><strong>Gengisforsendur.<em> </em></strong>Í forsendum fjárlagafrumvarps hefur ekki tíðkast að spá fyrir um þróun á gengi gjaldmiðla. Í frumvarpinu fyrir árið 2025 er miðað við meðalgengi í júní 2024. Í forsendum fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2024 hefur gengi íslensku krónunnar tekið nokkrum breytingum frá forsendum fjárlaga fyrir árið 2023. Gengisvísitalan er nú 1,9% hærri. Gengi dollara er nær óbreytt frá fyrra ári en líkt og gengisvísitalan hefur er gengi evru nú 1,9% hærra. Gengi breska pundsins hefur þó hækkað meira eða um 4,5%. Þessar breytingar, ásamt öðrum, á gengi gjaldmiðla leiðir til tæplega 1 ma.kr. hækkunar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu í þeim tilvikum þar sem tiltekin útgjöld eru beintengd gengi gjaldmiðla. Það á einkum við um stóran hluta útgjalda í utanríkismálum sem og lyfjakostnað.</p>
<h2>5.6 Skuldbindandi samningar og styrktarsamningar</h2>
<p>Árlega efna ráðuneyti og stofnanir til útgjalda með samningum, á grundvelli 40. gr. laga um opinber fjármál, og á grundvelli 42. gr. sömu laga um styrkveitingar, við samtök, einkaaðila og sveitarfélög. Tilgangur og markmið með samningum eða styrkjum samkvæmt þessum greinum laganna geta verið margs konar.</p>
<p><strong>Flokkun samninga</strong>. Samningar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni falla undir 40. gr. laga um opinber fjármál. Samkvæmt þeirri grein er ráðherrum veitt heimild, með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, til að gera samninga um þjónustu- og rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs í senn en þó að hámarki til fimm ára, að öðrum kosti þurfi samþykki Alþingis. Með samningi um rekstur er átt við samning um afmarkaða rekstrarþætti eða þjónustu sem ríkið veitir enda sé ekki um að ræða verkefni sem fela í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum nema fyrir því liggi skýr lagaheimild. Skriflegir samningar eiga að vera til um öll lögbundin verkefni sem ráðuneyti og stofnanir hafa samið um og aðrir en ríkisaðilar inna af hendi. Réttarstaða þeirra sem þjónustan beinist að breytist því ekki þó að ríkið feli öðrum aðila að sjá um lögbundinn rekstur eða þjónustu. Með 40. gr. laga um opinber fjármál er stofnunum einnig veitt heimild til að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni án samþykkis hlutaðeigandi ráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis ef samanlögð árleg fjárskuldbinding ríkisaðilans vegna samninga fer ekki yfir 15% af árlegum heildarútgjöldum hans. Þar er þó fyrst og fremst um að ræða minni háttar samninga eins og rekstur upplýsingakerfa, tölvuumsjón og rekstrarleigusamninga. Það er á ábyrgð ríkisaðila að tryggja að útgjöld vegna samninga séu í samræmi við þá stefnumörkun sem liggur til grundvallar fjármálaáætlun og rúmist innan þeirra fjárheimilda sem Alþingi hefur samþykkt til þess málefnasviðs og málaflokks sem verkefnið fellur undir. </p>
<p>Ráðherrum er samkvæmt lögunum einnig heimilt að gera styrktar- og samstarfssamninga um verkefni sem ekki falla beinlínis undir lögbundin verkefni ríkisins. Um slíka samninga gildir 42. gr. laga um opinber fjármál sem fjallar um styrkveitingar. Samkvæmt greininni er hverjum ráðherra heimilt að veita tilfallandi styrki og framlög til verkefna sem varða þá málaflokka sem þeir bera ábyrgð á. Markmið þeirra er að styrkja eða ganga til samstarfs við aðila um verkefni sem almennt eru uppbyggileg eða nauðsynleg í samfélaginu. Við úthlutun styrkja og framlaga skal gæta jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða.</p>
<p><strong><em>Tafla 5.7 Yfirlit yfir skuldbindandi samninga eftir málefnasviðum</em></strong></p>
<p><img alt="Rekstrargrunnur" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%205.7.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p>
<p><strong>Heildarumfang skuldbindandi samninga</strong>. Umfang skuldbindandi samninga ríkissjóðs er umtalsvert, bæði hvað varðar fjölda og fjárhagslegt umfang. Tafla 5.7 sýnir annars vegar heildarskuldbindingu og fjölda allra rekstrar- og þjónustusamninga og hins vegar styrktar- og samstarfssamninga eftir málefnasviðum. Rétt er að vekja athygli á því að í yfirliti 6 í fylgiriti með fjárlagafrumvarpinu eru sýndir allir skuldbindandi samningar eftir málefnasviðum og málaflokkum. </p>
<p>Skuldbindandi samningar sem í gildi eru á þessu ári eru alls 319 talsins. Þar af eru 122 vegna rekstrar- og þjónustuverkefna og 197 vegna styrktar- og samstarfsverkefna. Heildarútgjöld samninganna eru áætluð 266 ma.kr., eða sem nemur 19% af frumútgjöldum ríkissjóðs.</p>
<h2>5.7 Varasjóðir og millifærslur fjárheimilda innan fjárlagaárs</h2>
<p>Í fjárlögum ár hvert ákveður Alþingi skiptingu fjárheimilda til málefnasviða og málaflokka og verður þeim ákvörðunum ekki breytt nema með lögum. Þó er eðli máls samkvæmt heimilt að gera millifærslur á fjárheimildum málaflokka <em>34.10 Almennur varasjóður </em>og <em>34.20 Sérstakar fjárráðstafanir</em> í samræmi við ákvarðanir um ráðstöfun þeirra enda er fjárheimildum þessum ætlað að mæta útgjaldatilefnum án tillits til þess hvaða málaflokkur ber þau útgjöld. Með sama hætti er hægt að millifæra fjárheimildir vegna útgjaldatilefna óháð hagrænni skiptingu. Heildarumfang almenns varasjóðs og sértækra fjárráðstafana nemur rúmum 35 ma.kr. fyrir árið 2025.</p>
<p>Nauðsynlegt er fyrir framkvæmdarvaldið að hafa ákveðinn sveigjanleika innan ársins til að mæta breytingum á forsendum frá samþykkt fjárlaga. Með nýtingu þessara liða er mögulegt að taka á frávikum sem upp kunna að koma í starfsemi ríkisins umfram það sem hægt er að mæta með millifærslum innan málaflokka eða varasjóðum málaflokka, án þess að leita þurfi til Alþingis um auknar fjárheimildir. Um nýtingu almenns varasjóðs gilda þó ákveðnar forsendur sem raktar eru í kaflanum. </p>
<p>Fjármála- og efnahagsráðuneytið ber ábyrgð á eftirliti með framkvæmd fjárlaga og hefur umsjón með millifærslum fjárveitinga í samræmi við það sem kemur fram hér síðar. Fjármála- og efnahagsráðherra tilkynnir ákvarðanir um millifærslur til fjárlaganefndar Alþingis.</p>
<h3>Almennur varasjóður</h3>
<p>Samkvæmt 24. gr. laga um opinber fjármál skal gera ráð fyrir óskiptum almennum varasjóði til að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Fjármála- og efnahagsráðherra fer með almennan varasjóð og tekur ákvörðun um ráðstöfun úr honum. </p>
<p>Almennur varasjóður er einkum til að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlagsforsendum fjárlaga og meiri háttar ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, s.s. vegna náttúruhamfara eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti á grundvelli annarra fyrirliggjandi heimilda í fjárlögum. Almennur varasjóður skal nema a.m.k. 1% af fjárheimildum fjárlaga. </p>
<p>Ráðherra sem telur þörf á viðbótarframlagi úr almennum varasjóði skilar tillögu um framlag ásamt greinargerð þar að lútandi til fjármála- og efnahagsráðherra. Greinargerðin skal á fullnægjandi hátt upplýsa um forsendur þeirra útgjalda sem ráðherra telur að mæta þurfi. Lýsa skal til hvaða aðgerða ráðherra hafi gripið, sbr. 34. gr. laga um opinber fjármál, þ.e. til lækkunar útgjalda, millifærslna innan málaflokks eða ráðstafað úr varasjóði málaflokks. Þá skal skýra hvernig tillaga um framlag uppfylli ákvæði 24. gr. laga um opinber fjármál um almennan varasjóð, þ.e. að útgjöld séu tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Tillaga um framlag úr almennum varasjóði þarf að uppfylla öll þessi skilyrði.</p>
<p>Fjármála- og efnahagsráðherra metur greinargerð ráðherra með tilliti til skilyrða laganna. Sé fallist á að tilefni uppfylli skilyrði um millifærslu úr almennum varasjóði kynnir ráðherra ákvörðun sína fyrir fjárlaganefnd Alþingis. Fjármála- og efnahagsráðherra getur einnig ákveðið að kynna ríkisstjórn ákvarðanir um millifærslur úr almennum varasjóði. Þegar áætlanir hlutaðeigandi aðila hafa verið endurskoðaðar með tilliti til ákvörðunarinnar er fjárveiting millifærð úr almennum varasjóði. Fjármála- og efnahagsráðherra gerir fjárlaganefnd Alþingis rökstudda grein fyrir nýtingu hennar þegar ákvörðun liggur fyrir.</p>
<h3>Sérstakar fjárráðstafanir</h3>
<p>Fjárheimild málaflokksins <em>34.20</em> <em>Sérstakar fjárráðstafanir</em> skiptist annars vegar í útgjöld samkvæmt heimildarákvæðum og hins vegar til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar. Fjárheimild þessa málaflokks má millifæra, í samræmi við ákvarðanir sem teknar eru um ráðstöfun þeirra, til þeirra málaflokka sem útgjöld eru færð til gjalda á eða eftir atvikum eignfærð á. Fjárveitingu til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar má nýta til að mæta útgjöldum vegna verkefna eða áherslna sem falla til innan fjárlagaársins. Ráðstöfunarfé ríkisstjórnar er þannig ætlað að skapa ríkisstjórninni svigrúm til að mæta sérstökum áherslum sem hún telur mikilvægastar hverju sinni en tilgangur almenns varasjóðs er af öðrum toga. Fjárveiting vegna útgjalda samkvæmt heimildarákvæðum er vegna kostnaðar sem kann að skapast vegna 6. gr. fjárlaga. Í greininni er að finna ýmsar heimildir til handa fjármála- og efnahagsráðherra til kaupa, sölu eða leigu fasteigna og annarra ráðstafana. Ljóst er að fjárveitingin nægir ekki til að nýta allar heimildir greinarinnar og er því mikilvægt að fjármála- og efnahagsráðherra hafi tiltekið svigrúm til að forgangsraða nýtingu þessara heimilda innan fjárveitingarinnar.</p>
<h3>Millifærsla fjárveitinga innan málaflokks </h3>
<p>Samkvæmt 29. gr. laga um opinber fjármál er hverjum ráðherra heimilt að breyta skiptingu fjárveitinga innan málaflokks frá því sem birt hefur verið í fylgiriti fjárlaga. Ráðuneyti skal rökstyðja ákvörðun sína og senda fjármála- og efnahagsráðherra til staðfestingar. Forstöðumanni eða ábyrgðaraðila verkefnis ber að uppfæra rekstraráætlun til samræmis og skila ráðuneyti til staðfestingar innan þess frests sem gefinn er. Breytt rekstraráætlun skal færð í fjárhagskerfi ríkisins samhliða millifærslunni. Fjármála- og efnahagsráðuneyti annast birtingu ákvarðana og skal upplýsa fjárlaganefnd Alþingis. Ekki er í slíkum tilfellum heimilt að færa fjárveitingar milli rekstrar, tilfærslna eða fjárfestinga. Sé fjárveiting ríkisaðila eða verkefnis lækkuð skal ákvörðunin rökstudd og tilkynnt hlutaðeigandi forstöðumanni eða ábyrgðaraðila verkefnis með a.m.k. sex vikna fyrirvara.</p>
<h3>Varasjóðir málaflokka </h3>
<p>Varasjóður málaflokks skal nýttur til að mæta frávikum í rekstri ríkisaðila og verkefna. Ef ekki koma fram slík frávik innan fyrsta ársfjórðungs er hverjum ráðherra heimilt að ráðstafa úr varasjóði málaflokks í samræmi við verklagsreglur þar að lútandi sem settar eru af fjármála- og efnahagsráðherra og í samræmi við stefnu þess málaflokks. Ráðstöfun á fyrri helming ársins skal aldrei nema meira en helmingi af fjárveitingu varasjóðs. Að loknum öðrum ársfjórðungi skal heimila ráðstöfun úr varasjóði málaflokks til að mæta fyrirséðum frávikum í rekstri samkvæmt árslokaspá og því sem eftir stendur til að vinna að stefnumálum málaflokksins. Við ráðstöfun úr varasjóði gildir verklag um millifærslur fjárveitinga innan málaflokks en fjárveiting varasjóðs skal nema að hámarki 2% af fjárheimildum viðkomandi málaflokks. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2024 voru varasjóðir á 35 málaflokkum og nam fjárheimild þeirra alls 1,1 ma.kr. Á árinu 2025 verða fjárveitingar á varasjóðum málaflokka felldar niður en óráðstafaðar heimildir í árslok 2024 verða fluttar óskertar yfir á nýtt fjárlagaár. Er það hluti af útfærslu ráðstafana til að draga úr útgjaldavexti líkt og fjallað er um í kafla 5.1.</p>
<hr />
<p><sub>1 Rammasett útgjöld eru útgjöld málefnasviða án undanskilinna liða. Undanskildir liðir eru: vaxtagjöld ríkissjóðs, afskriftir skattkrafna, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.</sub></p>
<p><sub>2 Til heilbrigðismála heyra málefnasvið 23–26 ásamt málaflokkum 32.10 og 32.30.<br />
<br />
3 Til samgöngu- og fjarskiptamála heyrir málefnasvið 11.<br />
<br />
4 Til félags-, húsnæðis- og tryggingamála heyra málefnasvið 27–31 ásamt málaflokkum 32.20 og 32.40.<br />
<br />
5 Til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina heyrir málefnasvið 7.<br />
<br />
6 Til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu heyra málefnasvið 4 og 35.<br />
<br />
7 Til mennta- og menningarmála heyra málefnasvið 18–22.<br />
<br />
8 Til umhverfis-, orku- og loftlagsmála heyra málefnasvið 15 og 17.<br />
<br />
9 Til almanna- og réttaröryggis heyrir málefnasvið heyrir málefnasvið 9.<br />
<br />
10 Til annarra málefnasviða heyra málefnasvið 1–3, 5, 6, 8, 10, 12–14, 16 og 34.<br />
<br />
11 Miðað er við breytinguna frá samþykktum fjárlögum ársins 2022 til fjárlagafrumvarpsins 2025 þegar búið er að taka tillit til launa- og verðlagsbreytinga í fjárlögum hvers árs.<br />
<br />
12 Liðir sem falla utan ramma málefnasviða eru eftirfarandi: vaxtagjöld ríkissjóðs, afskriftir skattkrafna, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.</sub></p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 6 Fjárreiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta<p>Flokkun ríkisaðila var breytt í fjárlögum fyrir árið 2022 frá því sem áður var til samræmis við breytingar sem gerðar voru á flokkun þeirra í lögum um opinber fjármál (nr. 123/2015). Nánar er fjallað um breytingarnar í <a href="https://www.stjornarradid.is/fjarlog-fyrir-arid-2024/greinargerd/kafli/?itemid=af34ec0a-4e55-11ee-9bbe-005056bc4727">6. kafla fjárlagafrumvarps ársins 2024</a> og í viðauka um framsetningu og uppgjör ríkisfjármála.</p>
<p><em><strong>Tafla 6.1 Flokkun ríkisaðila í A2- og A3-hluta</strong></em></p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%206.1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tafla 6.1 Flokkun ríkisaðila í A2- og A3-hluta" /></p>
<p>Í þessum kafla er yfirlit yfir fjárreiður A2-hluta og A3-hluta aðila. Í næsta kafla er birt samstæðuyfirlit fyrir A-hlutann í heild þar sem tekið hefur verið tillit til innbyrðis viðskipta aðila þannig að A-hlutinn verði samanburðarhæfur við framsetningu þjóðhagsreikninga. Þannig er gengið út frá því að full samsvörun verði á milli A-hlutans og uppgjörs Hagstofunnar á fjármálum hins opinbera.</p>
<h2>6.1 Áætlanir A2-hluta ríkisaðila </h2>
<p>Til A2-hluta ríkisaðila teljast<strong> </strong>lána- og fjárfestingarsjóðir og önnur starfsemi sem er rekin undir stjórn ríkisins og stendur undir sér með sölu á vöru eða þjónustu, leigu og lánastarfsemi. Yfirlit um þessi félög má sjá í töflu 6.2 þar sem fram koma helstu tölur úr ársreikningum þeirra vegna ársins 2023 og í töflu 6.3 má sjá yfirlit yfir áætlaðar lykilstærðir þessara aðila á næsta ári.</p>
<p><span><em><strong>Tafla 6.1 <span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;">Helstu tölur úr ársreikningum A2-hluta ríkisaðila fyrir árið 2023</span></strong></em></span><br />
<img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%206.2.png" alt="Tafla 6.2 Helstu tölur úr ársreikningum A2-hluta ríkisaðila fyrir árið 2023" /></p>
<p><span><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;"><strong><em>Tafla </em></strong></span><strong><em><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;">6</span><span style="font-size: 10.5pt; font-family: 'Times New Roman', serif;">.</span><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;">3</span><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;"> Áætlaðar lykilstærðir A2-hluta ríkisaðila fyrir árið 2025</span></em></strong></span><br />
<img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%206.3.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tafla 6.3 Áætlaðar lykilstærðir A2-hluta ríkisaðila fyrir árið 2025" /></p>
<p>Gert er ráð fyrir viðvarandi taprekstri ÍL-sjóðs á næstu árum þar sem vaxtamunur sjóðsins er neikvæður og verðtryggðar skuldir hærri en eignir. Útlit er fyrir 17,9 ma.kr. neikvæða afkomu á næsta ári. Uppsafnaður fjárhagsvandi sjóðsins er tilkominn vegna uppgreiðslna á útlánum sjóðsins sem hófust á árinu 2004. Vaxtabreytingar síðustu ára hafa fram til þessa ýtt undir þessa þróun. Þrátt fyrir þessar innborganir eru skuldir sjóðsins óuppgreiðanlegar og bera fasta verðtryggða vexti. Sjóðurinn varð til við uppskiptingu gamla Íbúðalánasjóðs og er markmið hans að lágmarka áhættu og kostnað ríkissjóðs við uppgjör og úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs. </p>
<p>Á árinu 2025 er Húsnæðissjóði heimilað að veita ný útlán fyrir allt að 20 ma.kr. og þar af eru allt að 4 ma.kr. í hlutdeildarlán, sbr. 5. gr. þessa fjárlagafrumvarps. Um er að ræða óbreytta heildarlánsfjárheimild frá fjárlögum yfirstandandi árs en hækkun á hlutdeildarlánum um 1 ma.kr. frá fyrra ári.</p>
<p>Samanlagt er gert ráð fyrir að halli verði á rekstri þessara aðila sem nemi um 10 ma.kr., sem er sambærilegt fyrra ári, og vegur taprekstur ÍL-sjóðs þar þyngst.</p>
<p><span><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;"><strong><em>Tafla </em></strong></span><strong><em><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;">6</span><span style="font-size: 10.5pt; font-family: 'Times New Roman', serif;">.4</span><span style="font-size: 11pt; font-family: 'Times New Roman', serif;"> Samandregið rekstrar- og sjóðsstreymisyfirlit A2-hluta ríkisaðila </span></em></strong></span><br />
<img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%206.4.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tafla 6.4 Samandregið rekstrar- og sjóðstreymisyfirlit A2-hluta ríkisaðila" /></p>
<h2>6.2 Áætlanir A3-hluta ríkisaðila </h2>
<p>Til A3-hluta ríkisaðila telst starfsemi hlutafélaga sem eru að meiri hluta í eigu ríkissjóðs en sinna hlutverkum á sviði opinberrar þjónustu. Þessi félög eru sjálfstæðir lögaðilar en starfsemi þeirra er ekki byggð á markaðslegum forsendum. Í töflu 6.5 koma fram helstu lykilstærðir úr ársreikningum stærstu aðilanna, þ.e. þeim sem höfðu eignir yfir 3 ma.kr. og/eða tekjur yfir 1 ma.kr. Vakin er athygli á því að í töfluna vantar m.a. Fasteignafélagið Þórkötlu sem var stofnað þann 27. febrúar 2024. </p>
<p><strong><em>Tafla 6.5 Helstu tölur úr ársreikningum stærstu A3-hluta ríkisaðila fyrir árið 2023<br />
<img alt="Ársreikningur 2023" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%206.5.png?amp%3bproc=LargeImage" /></em></strong></p>
<p>Tafla 6.6 sýnir samandregið rekstrar- og sjóðstreymisyfirlit ríkisaðila í A3-hluta. Þar má sjá að talsverður halli er af reglulegri starfsemi þessara aðila sem skýrist fyrst og fremst af háum rekstrargjöldum Nýs Landspítala en til jafns við þau kemur framlag frá ríkissjóði. Stærsti hluti fjárfestingarhreyfinga skýrist af fjárfestingaráætlun Betri samgangna ohf. <br />
Fjárfestingarhreyfingar eru talsverðar á árinu 2024 sem skýrist að mestu leyti af uppkaupum Fasteignafélagsins Þórkötlu á fasteignum í Grindavík en þær eru annars vegar fjármagnaðar með lántökum og hins vegar með eiginfjárframlagi. Gert er ráð fyrir að fjárfestingin nemi um 70 ma.kr., sem þó er háð óvissu um nýtingu úrræðisins, og að rekstrarkostnaður félagsins sé um 1 ma.kr. á ári.</p>
<p>Samanlagt er gert ráð fyrir að halli verði á rekstri þessara aðila á árinu 2025 sem nemur um 8,2 ma.kr. og kemur að miklu leyti til vegna reiknaðra stærða hjá Fasteignafélaginu Þórkötlu, en áhrifin á sjóðstreymið eru öllu minni. Fjárfestingaráætlanir Betri samgangna ohf. vega þyngst í sjóðstreymi A3-hluta.</p>
<p><strong><em><span style="color: #0f243e;">Tafla 6.6 Samandregið rekstrar- og sjóðstreymisyfirlit A3-hluta ríkisaðila<br />
<img alt="Rekstrargrunnur" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%206.6.png?amp%3bproc=LargeImage" /></span></em></strong></p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 7 Samstæðuyfirlit A-hluta í heild<p>Í þessum kafla er sett fram samstæðuyfirlit fyrir A-hluta ríkissjóðs í heild til samræmis við framsetningu opinberra fjármála hjá Hagstofu Íslands. Með A-hluta í heild er átt við A1-hluta ríkissjóðs, sbr. 1. gr. fjárlaga og umfjöllun í köflum 3–5 í þessari greinargerð, ásamt A2- og A3-hluta ríkissjóðs sem fjallað er um í 6. kafla. Flokkun á starfsemi ríkisins er skv. 50. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%207%20-%20Copy%20(1).png?amp%3bproc=LargeImage" alt="A-hluta samstæða" /></p>
<p>Samstæðuyfirlit A-hluta í heild gerir grein fyrir uppgjöri allra aðila í A-hluta að teknu tilliti til innbyrðis viðskipta þeirra á milli. Til innbyrðis viðskipta teljast m.a. framlög úr A1-hluta til reksturs aðila í A2- og A3-hluta. Slík framlög eru skráð sem gjöld hjá A1-hluta en tekjur hjá A2- og A3-hluta. Til innbyrðis viðskipta teljast einnig vaxtagreiðslur til A1-hluta vegna veittra lána til aðila í A2- og A3-hluta. Þegar leiðrétt er fyrir innbyrðis viðskiptum er tekju- og gjaldahlið samstæðunnar lækkuð í jöfnum hlutum og er leiðréttingin því hlutlaus gagnvart afkomunni. Umfang innbyrðis viðskipta þessara aðila er áætlað um 82 ma.kr. árið 2025. Þá hefur afkoma A2- og A3-hluta aðila verið aðlöguð að framsetningu fjárlaga, þ.e. alþjóðlegum hagskýrslustaðli, sem felur í sér að afskriftir eru dregnar frá rekstrarútgjöldum og fjárfesting í varanlegum rekstrarfjármunum er gjaldfærð. Nánar er fjallað um þessa framsetningu í viðauka um framsetningu og uppgjör ríkisfjármála.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%207.1%20-%20Copy%20(1).jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tafla 7.1 Rekstraryfirlit aðila í A-hluta samstæðu ásamt mati á umfangi innbyrðis við-skipta árið 2025" /></p>
<p>Rekstraryfirlit A-hluta í heild fyrir árin 2022–2025 er að finna í töflu 7.2. Vakin er athygli á því að við vinnslu samstæðuyfirlits A-hluta í heild fyrir árið 2025 og afkomuhorfur ársins 2024 hafa innbyrðis viðskipti verið áætluð annars vegar með upplýsingum um framlög til rekstrar úr ríkissjóði úr samstæðureikningi A2- og A3-hluta sem sett er fram í kafla 6 og hins vegar með áætlun um önnur innbyrðis viðskipti miðað við sögulega þróun.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%207.2%20-%20Copy%20(1).jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Þjóðhagsgrunnur: Tafla 7.2 Samstæðuyfirlit A-hluta í heild fyrir árin 2022–2025" /></p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 8 Fjárreiður ríkisaðila í B-hluta<p>Flokkun ríkisaðila var breytt í fjárlögum fyrir árið 2022 til samræmis við breytingar sem gerðar voru á flokkun á starfsemi þeirra í lögum um opinber fjármál. Þær breytingar byggðust á endurskoðun Hagstofu Íslands á flokkun tiltekinna ríkisaðila/stofnanaeininga. Hluti af sjóðum sem töldust áður til B-hluta flokkast nú undir A2-hluta. Enn fremur voru gerðar breytingar á skilgreiningu á B-hluta: </p>
<p><em>B-hluti.</em> Til B-hluta teljast önnur fyrirtæki og lánastofnanir sem eru undir beinni stjórn ríkisins og rekin eru á ábyrgð ríkissjóðs og ekki teljast til A-hluta. Þessir aðilar starfa á markaði og standa að stærstum hluta undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á vöru eða þjónustu til almennings og fyrirtækja.</p>
<p>Eftir breytingar á flokkun ríkisaðila teljast nú einungis þrjú fyrirtæki og tveir sjóðir til B-hluta. Það eru ÁTVR, Happdrætti Háskóla Íslands, Íslenskar orkurannsóknir, Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins og Kría, sprota- og nýsköpunarsjóður, en nýr sjóður, <a href="https://www.althingi.is/altext/154/s/2126.html">Nýsköpunarsjóðurinn Kría</a>, tekur við af Nýsköpunarsjóði atvinnulífsins og Kríu, sprota- og nýsköpunarsjóði, í byrjun árs 2025. Framsetning á fjárreiðum aðila í B-hluta er eins og í reikningsskilum fyrirtækja í sambærilegum rekstri og reikningsskil þeirra skulu uppfylla kröfur laga um ársreikninga.</p>
<p>Tafla 8.1 sýnir nokkrar lykilstærðir úr fjárreiðum B-hluta aðila sem byggjast á fjárhagsáætlunum þeirra fyrir árið 2025. Arðgreiðslur B-hluta aðila í ríkissjóð eru áætlaðar 750 m.kr. en einungis Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins greiðir arð í ríkissjóð. ÁTVR gerir ráð fyrir að hagnaður ársins 2025 verði um 234 m.kr. samanborið við 330 m.kr. á árinu 2024. Áætlað er að Happdrætti Háskóla Íslands greiði 3.602 m.kr. framlag á næsta ári sem renni til framkvæmda og viðhalds fasteigna Háskóla Íslands.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/tafla%208.1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Rekstrargrunnur: Tafla 8.1 Áætlaðar lykilstærðir B-hluta ríkisaðila fyrir árið 2025" /></p>
<p>Í töflu 8.2 er samandregið rekstrar- og sjóðstreymisyfirlit fyrir ríkisaðila í B-hluta í heild. Gert er ráð fyrir að samanlagður hagnaður þessara aðila af reglulegri starfsemi dragist verulega saman milli ára, úr tæplega 2,5 ma.kr. í rúmlega 1,1 ma.kr., sem skýrist af breytingum í rekstri Happdrættis Háskóla Íslands á árinu 2025. ÁTVR gerir ráð fyrir að hagnaður lækki um tæplega 30% milli áranna 2024 og 2025. Þegar tekið hefur verið tillit til arðgreiðslna ÁTVR til ríkissjóðs á árinu 2025, að fjárhæð 750 m.kr. samanborið við 250 m.kr. árið 2024, og framlags Happdrættis Háskóla Íslands til Háskóla Íslands, að fjárhæð 3.602 m.kr. árið 2025 samanborið við 1.638 m.kr. árið 2024, er niðurstaðan sú að talsvert gengur á handbært fé á árinu 2025.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/talfa%208.2.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Rekstrargrunnur: Tafla 8.2 Samandregið rekstrar- og sjóðstreymisyfirlit B-hluta ríkisaðila" /></p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 9 Efnahagur, lántökur og endurlán<p>Í þessum kafla er gerð grein fyrir horfum um skuldastöðu, lánsfjárþörf, lántöku og afborganir ríkissjóðs (A1-hluta), auk fyrirtækja og sjóða í A2- og A3-hluta og annarra aðila sem taka lán á grundvelli sérlaga. Einnig er gerð grein fyrir þróun efnahags A1-hluta ríkissjóðs. Vísað er til 5. gr. frumvarpsins varðandi heimildir ráðherra. Um ríkisábyrgðir er fjallað í kafla 11, um fjárhagsáhættu ríkissjóðs.</p>
<p>Eftir mikla hækkun skulda A1-hluta ríkissjóðs á undanförnum árum er útlit fyrir að þær lækki um 0,7% af VLF árið 2025. Gangi það eftir jafngilda skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál 31,4% af VLF í árslok 2025. Lækkun skuldahlutfallsins undanfarin ár má rekja til mikils hagvaxtar sem hefur bæði haft jákvæð áhrif á tekjur ríkissjóðs og aukið nafnvirði landsframleiðslunnar sem er nefnari skuldahlutfallsins. Útlit er fyrir að skuldahlutfall ríkissjóðs hækki lítillega árið 2024 þegar hagvöxtur verður lítill en það taki að lækka á ný árið 2025 samhliða meiri hagvexti.</p>
<p>Þróun efnahags ÍL-sjóðs er mikilvægur óvissuþáttur í langtímaþróun skulda ríkissjóðs. Fjallað er um málefni ÍL-sjóðs í kafla <em>6 Fjárreiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta </em>og kafla <em>11 Fjáhagsáhætta ríkissjóðs.</em></p>
<h2>9.1 Horfur í lánamálum A1-hluta ríkissjóðs fyrir árið 2024</h2>
<p>Fjárþörf ríkissjóðs samanstendur annars vegar af lánsfjárjöfnuði og hins vegar af afborgunum innlendra lána. Lánsfjárjöfnuður samanstendur af handbæru fé frá rekstri að viðbættum fjárfestingahreyfingum. Áætluð fjárþörf ríkissjóðs á árinu 2024 er 115 ma.kr., að teknu tilliti til sölu á eignarhluta í Íslandsbanka, og verður henni að mestu leyti mætt með útgáfu ríkisskuldabréfa á innlendum markaði. Í áætlunum er einnig gert ráð fyrir að mæta hluta af fjárþörf með hagnýtingu gjaldeyris. </p>
<p>Útgáfan á fyrri árshelmingi gekk vel og þegar í maí hafði útgáfumarkmiðum fyrir annan ársfjórðung verið náð. Alls voru gefin út ríkisbréf fyrir 84 ma.kr. á fyrri árshelmingi eða um 70% af áætlaðri heildarútgáfu ársins. Útgáfumarkmið var endurskoðað fyrir þriðja ársfjórðung til að bregðast við aukinni fjárþörf vegna jarðhræringa á Reykjanesi og áætlun ársins aukin úr 120 ma.kr. í 150 ma.kr. Þegar þetta er ritað eru aðeins 4,2 ma.kr. eftir af útgáfumarkmiði fyrir þriðja ársfjórðung. Staða ríkisvíxla sveiflast yfir árið í takt við lausafjárstöðu ríkissjóðs. Útistandandi ríkisvíxlar nema nú um 200 ma.kr. en stóðu í um 100 ma.kr. í upphafi árs. Almennt nær staða útgefinna víxla hámarki um mitt ár en dregur svo úr henni á síðari árshelmingi. Vegna þess hversu seint á árinu gert er ráð fyrir að sala Íslandsbanka fari fram og þar sem gjaldeyrir hefur ekki verið nýttur að svo stöddu hefur reynt mikið á skammtímafjármögnun til að brúa bilið þangað til. Þá hafa t.d. útgjöld tengd Grindavík aukið útflæði á fyrri helmingi ársins sem gerir niðursveiflu í sjóðstöðu enn meiri um mitt árið en ella hefði verið. </p>
<p>Í mars sl. gaf ríkissjóður út grænt skuldabréf til 10 ára að fjárhæð 750 milljónir evra, jafnvirði um 111 ma.kr. Útgáfa skuldabréfsins byggir á sjálfbærum fjármögnunarramma ríkissjóðs sem var fyrst gefinn út haustið 2021 og uppfærður 2023. Andvirði útgáfunnar verður varið í að fjármagna græn útgjöld sem falla undir skilgreinda útgjaldaflokka í rammanum. Gert er ráð fyrir að um þriðjungur andvirðis útgáfunnar verði nýttur í að mæta útgjöldum yfirstandandi árs en afgangurinn mun mæta fjárþörf vegna áætlaðra grænna útgjalda samkvæmt fjármálaáætlun árin 2025 og 2026. Þá gaf ríkissjóður út kynjað skuldabréf í júní fyrir 50 milljónir evra sem samsvarar um 7,5 ma.kr. Um einkaútgáfu var að ræða og var skuldabréfið gefið út til þriggja ára. Kynjuð skuldabréf falla undir sjálfbæra fjármögnun, líkt og græn skuldabréf. Andvirði útgáfunnar verður nýtt til að mæta kostnaði ríkissjóðs vegna aðgerða sem stuðla að kynjajafnrétti. Fyrst og fremst er um að ræða ráðstafanir sem er ætlað að tryggja konum og kvárum í viðkvæmri stöðu félagslega þjónustu og viðunandi lífsskilyrði og svo ráðstafanir sem eru til þess fallnar að draga úr byrði kvenna af ólaunuðum heimilis- og umönnunarstörfum. Sem varúðarráðstöfun vegna útgjalda í tengslum við jarðhræringar og eldsumbrot á Reykjanesi sótti ríkissjóður um lán hjá Þróunarbanka Evrópuráðsins, CEB, sem fékk samþykki. Lánsfjárhæðin nemur 150 milljónum evra, að jafnvirði 22 ma.kr. Ekki hefur enn verið dregið á lánið.</p>
<h2>9.2 Heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs, fyrirtækja og sjóða árið 2024</h2>
<p>Afkoma ríkissjóðs batnar árið 2025 frá árinu á undan. Það á einnig við um lánsfjárjöfnuð sem gefur til kynna þörf ríkissjóðs á nýjum lántökum. Afborganir innlendra lána aukast hins vegar frá árinu á undan. Lánsfjárþörf A1-hluta ríkissjóðs eykst af þessum sökum á milli ára úr 115 ma.kr. árið 2024 og í 165 ma.kr. árið 2025. Hins vegar lækka skuldahlutföll ríkissjóðs, hvort sem litið er til brúttó- eða nettóskulda, í hlutfalli af VLF.</p>
<p>Mikil fjárþörf undanfarinna ára hefur gert það að verkum að ríkissjóður hefur verið fyrirferðarmikill á lánsfjármörkuðum. Með minnkandi nettóútgáfu skuldabréfa dregur smám saman úr óhjákvæmilegum ruðningsáhrifum á aðra útgefendur skuldabréfa. Þannig styður ríkisfjármálastefnan við lækkun vaxta og fjárfestingu og verðmætasköpun í einkageiranum. </p>
<p><a>Á næstu árum má reikna með því að útistandandi veitt lán úr ríkissjóði vaxi hraðar en áður. Leiðir það til breyttrar samsetningar efnahags ríkissjóðs. Helsta ástæða þess er að nýtt húsnæðislánakerfi er fjármagnað með lánveitingum úr ríkissjóði í stað eigin útgáfu eins og hjá Íbúðalánasjóði á sínum tíma.</a> Þessi breyting leiðir til samsvarandi aukningar á útgáfuþörf ríkissjóðs. Sérstaklega eru lánveitingarnar miklar á fyrstu árum uppbyggingar nýs kerfis þar til hægt verður að fjármagna ný útlán sjóðsins með endurgreiðslum eldri lána. Í þessu sambandi er rétt að benda á að í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að heimila ráðherra að endurlána 20 ma.kr. til Húsnæðissjóðs vegna útlána sjóðsins að sömu fjárhæð. Þar af er gert ráð fyrir að 4 ma.kr. fari í hlutdeildarlán. </p>
<h2>9.3 Sjóðstreymi og lánsfjárþörf A1-hluta ríkissjóðs</h2>
<p>Handbært fé frá rekstri er það fé sem regluleg starfsemi ríkisins skilar þegar frá eru taldar rekstrarfærðar tekjur og gjöld sem ekki koma til innheimtu eða útgreiðslu á árinu. Handbært fé frá rekstri ríkissjóðs (A1-hluta) á árinu 2024 er áætlað neikvætt um 51 ma.kr. en neikvætt um 31 ma.kr. árið 2025, eða sem svarar til 20 ma.kr. bata.</p>
<p>Fjárfestingar og sala á efnislegum eignum, lánveitingar, arðgreiðslur o.fl. teljast til fjárfestingahreyfinga sjóðstreymis. Ríkissjóður á 42,5% hlut í Íslandsbanka. Í forsendum frumvarpsins er gert ráð fyrir sölu á helmingi þess hlutar á árinu 2024 og seinni helmingi á árinu 2025. Sala á hlut ríkissjóðs í bankanum væri mikilvægur þáttur í virkri stýringu á efnahag ríkisins þar sem með áframhaldandi sölu væri hægt að auka sjóðstreymi til ríkisins, minnka lánsfjárþörf og skuldsetningu með þeim kostnaði og áhættu sem henni fylgir. Útlit er fyrir að fjárfestingahreyfingar verði neikvæðar um samtals 10,5 ma.kr. árið 2025. Á næsta ári vega þyngst fjárfestingarframlög til framkvæmdaverkefna á ýmsum málefnasviðum og á móti áætluð sala á hlut í Íslandsbanka. Til fjárfestingahreyfinga teljast einnig veitt lán, móttekinn arður og afborganir af veittum lánum, fyrirframgreiðslur ríkissjóðs vegna ófjármagnaðra lífeyrisskuldbindinga B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem nema 10 ma.kr. á næsta ári og eiginfjárframlög og hlutabréfakaup.</p>
<p>Áætlað er að hreinn lánsfjárjöfnuður, þ.e. það fé sem má nýta til að greiða niður skuldir án þess að ganga á handbært fé þegar hann er jákvæður eða það fé sem taka þarf að láni til þess að fjármagna hallarekstur að viðbættum fjárfestingahreyfingum, verði neikvæður um 71 ma.kr. á árinu 2024. Á árinu 2025 er gert ráð fyrir að staðan batni sem að mestu leyti má rekja til áætlaðrar sölu á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka og að hreinn lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um 41 ma.kr. Hreinn lánsfjárjöfnuður að viðbættum afborgunum ársins og að teknu tilliti til hreyfinga á innstæðum og víxlum segir til um þörf fyrir langtímalántöku á árinu. </p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%209.1.jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt=" Sjóðsstreymi ríkissjóðs" /></p>
<p>Fjármögnunarhreyfingar gera grein fyrir áhrifum á sjóðstöðu af lántöku og afborgunum af lánum ríkissjóðs. Í 5. gr. frumvarpsins er sótt um heimild til allt að 170 ma.kr. lántöku ríkissjóðs til fjármögnunar á fyrrgreindum neikvæðum lánsfjárjöfnuði og afborgunum og endurfjármögnun lána.</p>
<p>Þegar lagður er saman hreinn lánsfjárjöfnuður og fjármögnunarhreyfingar fæst breyting á handbæru fé. Í áætlanagerðinni fyrir árið 2025 er gengið út frá því að handbært fé í krónum lækki um 10 ma.kr. en taki ekki teljandi breytingum í erlendum gjaldeyri.</p>
<h2>9.4 Skuldir, kröfur og hrein staða ríkissjóðs</h2>
<p>Undanfarin þrjú ár hefur eitt af helstu forgangsmálum ríkisfjármála verið að bæta afkomu og hægja á vexti skulda, m.a. til að treysta stöðu ríkissjóðs og vinna gegn þenslu- og ruðningsáhrifum hins opinbera í hagkerfinu. Eftir hækkun vaxta og bætta afkomu ríkissjóðs sjást nú merki kólnunar í hagkerfinu. Í núverandi umhverfi er mikilvægt að skuldir ríkissjóðs haldi áfram að minnka í hlutfalli við stærð hagkerfisins og þannig verði stuðlað að efnahagslegum stöðugleika. Það er þó ekki nóg að einblína aðeins á skuldir því arðbær fjárfesting, viðhald innviða og skynsamleg skattastefna sem styður við verðmætasköpun til framtíðar með réttum hvötum er einnig mikilvæg til þess að ná niður skuldahlutföllum ríkissjóðs til langs tíma litið. Þá er ekki síður mikilvægt að sú verðmætasköpun fari fram með eins sjálfbærum hætti og kostur er svo hún komi ekki niður á komandi kynslóðum.</p>
<p>Útlit er fyrir að skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldaviðmiði laga um opinber fjármál hafi náð hámarki árið 2021 í 33,2% af VLF þegar litið er til áranna frá 2017. Bætt afkoma og mikill nafnvöxtur VLF sl. þrjú ár gera það að verkum að hlutfallið lækkar í 31,4% í árslok 2025. Í fjármálaáætlun 2025–2029 var gert ráð fyrir sams konar lækkun skuldahlutfalls ríkissjóðs á árinu 2025. Báðar áætlanir innihéldu m.a. sölu á seinni helmingi eftirstandandi hlutar ríkissjóðs í Íslandsbanka á árinu 2025 en án hennar stæði skuldahlutfallið u.þ.b. í stað.</p>
<p>Á mynd 9.1 sést að heildarskuldir ríkissjóðs hækka í krónum talið á árinu 2025 á meðan skuldahlutfallið lækkar.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%209.1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Heildarskuldir ríkissjóðs lækka í hlutfalli af VLF" /></p>
<p>Aukin umsvif lánasjóða sem fjallað er um í kafla 9.2 hafa í för með sér nokkrar breytingar á efnahag ríkissjóðs. Í fyrsta lagi eiga útistandandi lánveitingar ríkissjóðs eftir að vaxa hratt á komandi árum. Í öðru lagi kalla auknar lánveitingar á auknar lántökur hjá ríkissjóði að öðru óbreyttu. </p>
<p>Hrein staða ríkissjóðs hefur versnað samhliða hallarekstri undanfarinna ára. Í eftirfarandi töflu er hún samsett úr veittum lánum og innstæðum og nettóstöðu á viðskiptareikningum ríkissjóðs að frádregnum skuldum. Hrein staða verður helst fyrir áhrifum frá annars vegar greiðsluafkomu ríkissjóðs og hins vegar fjárfestingahreyfingum en einnig verðbólgu og gengisbreytingum. Með hagvexti og eignasölu batnar hrein staða ríkissjóðs um 0,9% af VLF á árinu 2025 og verður neikvæð um 28,1% af VLF.</p>
<p>Mynd 9.2 sýnir helstu þætti sem hafa áhrif á skuldaþróunina út frá skuldareglu árin 2024 og 2025. Framlag hagvaxtar og frumjafnaðar ríkissjóðs ásamt sölu á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka árið 2025 hefur áhrif til lækkunar skuldahlutfallsins en vaxtabyrði og aðrar hreyfingar hafa áhrif til hækkunar. Aðrar hreyfingar samanstanda helst af endurlánum úr ríkissjóði, greiðslum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og fleiri minni hreyfingum í sjóðstreymi sem ekki hafa áhrif á rekstur. Á árinu 2024 hafa framlög ríkissjóðs til félagsins Þórkötlu vegna kaupa á íbúðarhúsnæði í Grindavík, að frádregnu 15 ma.kr. framlagi frá Náttúruhamfara-tryggingu Íslands, numið um 30 ma.kr. Það nemur tæplega helmingnum af afgangsliðnum í töflunni, eða u.þ.b. 0,7% af VLF.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Mynd%209.2.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Lækkun skuldahlutfalls árið 2025 næst ekki án sölu eigna" /></p>
<p>Nauðsynlegt er að halda áfram að bæta undirliggjandi afkomu ríkissjóðs á næstu árum og tryggja áframhaldandi lækkun skuldahlutfalls hins opinbera. Athygli vekur hvað vaxtabyrði vegur þungt. Á meðan svo er þurfa aðrir liðir að bæta það upp ef skuldahlutfallið á áfram að lækka. Af þessu má ráða, eins og nefnt var fyrr í þessum kafla, að það er til mikils að vinna að ná niður vaxtabyrði ríkissjóðs.</p>
<p><strong>Lánshæfi ríkissjóðs. </strong>Lánshæfismat ríkissjóðs til lengri tíma hefur haldist óbreytt í A-flokki hjá matsfyrirtækjunum tveimur, Moody's og Fitch Ratings, en hækkaði í A+ hjá Standard & Poor's í nóvember 2023. Horfur eru jákvæðar hjá Moody's en stöðugar hjá hinum tveimur. Gott lánshæfi leiðir að öðru óbreyttu til betri kjara fyrir ríkissjóð og aðra innlenda aðila á erlendum fjármagnsmörkuðum.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%209.2.jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Stöðutölur" /></p>
<h2>9.5 Lántökur ríkisfyrirtækja og sjóða ríkisábyrgðir</h2>
<p>Í 5. gr. frumvarpsins er sett hámark á lánveitingaheimildir ríkissjóðs til A2-hluta aðila vegna útlána þeirra og A3-hluta aðila vegna fjárfestingaverkefna sem kveðið er á um í sérlögum. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2025 er það 45,5 ma.kr., auk 55 ma.kr. fyrir Landsvirkjun.</p>
<p>Ekki er gert ráð fyrir veitingu nýrra ríkisábyrgða til fyrirtækja og sjóða í eigu ríkisins en endurlán koma í þeirra stað. Hér á eftir eru settar fram þær lántökuheimildir sem lagt er til að verði veittar skv. 5. gr. Nánari greinargerð um fjárreiður annarra ríkisaðila er í kafla <em>6 </em><em>Fjárreiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta</em>.</p>
<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2025/Greinargerdir/Tafla%209.3.jpg?amp%3bproc=LargeImage" alt="Lánveitingar" /></p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 10 Heimildir ráðherra<p>Í 40. gr. stjórnarskrár Íslands, nr. 33/1944, segir að ekki megi selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild. Enn fremur segir í 46. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, að afla skuli heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma fasteignir, skip og loftför, söfn og safnhluta sem hafa að geyma menningarverðmæti, eignarhluti ríkisins í félögum og aðrar eignir sem verðgildi hafa. Lagaheimildir til þessara ráðstafana eru venju samkvæmt veittar í 6. gr. fjárlaga að undangengnu samráði við ríkisaðila sem bera ábyrgð á þeim málaflokkum sem um ræðir.</p>
<p>Heimildum fjármála- og efnahagsráðherra er skipt í sjö flokka og eru þær alls 147 talsins. Heimildirnar skiptast þannig að tvær heimildir eru til eftirgjafar gjalda, 36 til sölu fasteigna, 35 til ráðstöfunar lóða, spildna og jarða, 24 til kaupa og leigu fasteigna, 17 til kaupa og sölu hlutabréfa og annarra ráðstafana vegna umsýslu félaga, fjórar til samningsgerðar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni og ýmsar heimildir eru 29 talsins. Í frumvarpinu er lagt til að fjárheimild vegna útgjalda sem kunna að falla til vegna heimildargreinarinnar nemi 308,5 m.kr. Ástæða er til að benda á að áætlað heildarumfang greinarinnar næmi hins vegar mun hærri fjárhæð væri ákveðið að nýta allar heimildir til fulls. </p>
<p>Í fyrsta flokki er heimild fjármála- og efnahagsráðherra til að fella niður virðisaukaskatt af efniskostnaði og sérfræðiþjónustu sem keypt er fyrir styrktarfé vegna rannsóknar Hjartaverndar á heilbrigði öldrunar. Í þessum flokki er einnig að finna heimild til að endurgreiða virðisaukaskatt af sérhæfðum íþróttabúnaði fyrir fatlaða íþróttamenn. Gerð er lítilleg breyting á seinni heimildinni og bætt við því skilyrði að staðfesting þurfi að liggja fyrir frá Sjúkratryggingum Íslands að sérstakur styrkur hafi ekki verið veittur vegna kaupa á íþróttabúnaðinum en sá styrkur getur verið jafnhár heildarverðmæti tiltekins tækis með virðisaukaskatti. </p>
<p>Í öðrum flokki eru heimildir til sölu fasteigna. Flestar heimildirnar í þessum flokki eru til sölu á húsnæði sem er óhentugt eða nýtist ekki lengur í ríkisrekstrinum. Almennar heimildir eru í 2.1–2.4 sem ætlað er að veita svigrúm til að endurskipuleggja húsnæðismál stofnana og annarra ríkisaðila í tengslum við skipulagsbreytingar sem eiga sér stað í viðkomandi málaflokkum. Aðrar heimildir eru til sölu á einstökum eignum, einkum á höfuðborgarsvæðinu sem endurnýjaðar eru frá fyrra ári. Gerð er breyting á heimild í 2.16 sem varðar Kópavogsbraut 1c en sú eign hefur verið nýtt undir starfsemi hjúkrunarheimilisins Sunnuhlíðar. Til viðbótar við söluheimildina er lagt til að heimilt verði að færa fasteignina til Vigdísarholts í formi hlutafjár en félagið er alfarið í eigu ríkissjóðs. Vigdísarholt áformar að ráðast í talsverðar endurbætur á eigninni til að það uppfylli nútímaviðmið. Þar sem framkvæmdirnar verða á vegum félagsins og eignfærðar í bókum þess er til skoðunar að færa eignarhaldið til félagsins eða dótturfélags á vegum þess til einföldunar á rekstrarfyrirkomulagi. Heimild 2.36 er einnig ný og varðar sölu á fyrrum meðferðarheimili við Lækjarbakka á Geldingalæk sem ekki er lengur í nýtingu. </p>
<p>Þriðji flokkurinn felur í sér heimildir til ráðstöfunar lóða, spildna og jarða. Heimildirnar eru margar óbreyttar frá fyrra ári og flestar til komnar vegna almennrar umsýslu ríkisjarða. Heimild 3.11 er endurnýjuð frá fyrra ári sem aflað var í tengslum við forkaupsréttarákvæði ríkisins sem er að finna í lögum um náttúruvernd og menningarminjar. Heimild 3.30 er ný og varðar heimild til að ráðstafa landi ríkisjarðarinnar Skriðufells í Þjórsárdal. Fyrirhuguð er talsverð uppbygging á svæðinu sem er ætluð ferðaþjónustu en heimilt er samkvæmt skipulagi sveitarfélagsins að byggja þjónustumiðstöð, tjaldsvæði og gistiaðstöðu á landi ríkisins við Selhöfða. Sveitarfélagið stóð fyrir auglýsingu á uppbyggingu á innviðum svæðisins sem nær bæði til landsvæðis innan þjóðlendu og ríkisjarðarinnar Skriðufells. Til að hægt sé að ganga til samninga um ráðstöfun á landi í eigu ríkisins við Skriðufell þarf að afla heimildar til slíkrar samningsgerðar í 6. gr. fjárlaga og fylgja því ferli sem kveðið er á um í lögum nr. 100/2021 um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Heimild 3.31 er ný og varðar heimild til að ráðstafa landi Mógilsár með sérleyfis- eða rekstrarleyfissamningum vegna áforma um uppbyggingu á þjónustumiðstöð og svifferju í Esjuhlíðum. Á vegum FSRE er til skoðunar hvort áhugi sé meðal markaðsaðila á að ráðast í uppbyggingu við Mógilsá við Esjuhlíðar fyrir ferðaþjónustu og göngufólk. Unnið er að forathugun þar sem möguleikar svæðisins eru betur greindir og valkostir metnir í samræmi við lög nr. 100/2021 um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Heimild 3.32 er ný og varðar heimild til að selja ríkisjarðirnar Önundarhorn og Gíslakot. Ríkið eignaðist þessar tvær jarðir í kjölfar eldgossins undir Eyjafjöllum árið 2010. Í gildi er skammtímaleigusamningur um jarðirnar. Ekki er talið að sérstakir almannahagsmunir kalli á að land jarðanna þurfi að vera í eigu ríkisins og af þeim sökum er lagt til að sölumöguleikar á jörðunum verði skoðaðir. Heimild 3.33 er einnig ný og varðar ráðstöfun á landi Ólafsdals í Gilsfirði. Minjavernd stendur fyrir umtalsverðri uppbyggingu og endurgerð menningarminja í Ólafsdal þar sem fyrsti bændaskólinn á Íslandi var upphaflega rekinn. Árið 2015 var þáverandi byggingum og 57,5 hektara landi afsalað til Minjaverndar. Frá þeim tíma hefur Minjavernd staðið að framkvæmdum á svæðinu fyrir um 700 m.kr. en áætlaður heildarkostnaður er um 1.250 m.kr. Til skoðunar er að ganga til samninga við Minjavernd um ráðstöfun á stærra landi undir verkefnið eða um 40 hektara til viðbótar sem liggja við Gilsfjörð til að auka aðdráttarafl fyrir starfsemi á svæðinu. Til greina kemur einnig að Minjavernd og Storð ehf. komi á fót félagi sem yrði í sameiginlegri eigu þeirra til að halda utan um uppbyggingu og eignarhald á eignum í Ólafsdal.</p>
<p>Í fjórða flokki eru heimildir til að kaupa og leigja fasteignir. Flestar þeirra eru óbreyttar frá fyrra ári og skýra sig að mestu sjálfar. Gerð er breyting á heimild 4.7 frá fyrra ári þannig að hún nái einnig til leigu á húsnæði undir meðferðarheimili en ekki eingöngu þjónustustofnanir fatlaðra. Heimild 4.23 er ný þar sem lagt er til að afla nýrrar aðstöðu fyrir Rannsóknarnefnd samgönguslysa. Núverandi starfsemi er á fjórum stöðum og talið er hægt að ná fram hagræði í starfseminni með því að koma henni fyrir á einum stað. Einnig er lagt til að heimild verði veitt til að ráðast í möguleg kaup á hesthúsi í Hjaltadal sem Háskólinn á Hólum hefur leigt undanfarin ár undir hestafræðideild skólans. Húsið hefur fyrst og fremst verið nýtt undir nemendahesta og hesta í eigu skólans. </p>
<p>Í fimmta flokki er fjallað um heimildir til að kaupa og selja hlutabréf og aðrar sambærilegar ráðstafanir. Nær allar heimildir í þessum flokki eru endurnýjaðar frá fyrra ári. Heimild 5.17 er ný þar sem lagt er til að heimild sé veitt til að koma á fót félagi í samstarfi við sveitarfélög um rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu. Fyrir liggur samkomulag milli ríkisins og sveitarfélaga um fyrirkomulag á rekstri almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu þar sem miðað er við að ríkissjóður taki þátt í stofnun sérstaks félags sem fær það hlutverk að annast þróun, skipulag og rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu. Gert er ráð fyrir að félagið verði í sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaga og ríkissjóður fari þar með þriðjungshlut en einnig kemur til greina að einingunni verði komið fyrir hjá Betri samgöngum ohf. </p>
<p>Í sjötta flokki eru heimildir vegna samninga um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni á vegum ríkisins. Allar heimildir eru endurnýjaðar frá fyrra ári og eru til komnar sökum þess að talið er að fimm ára samningstími, sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 40. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, sé of skammur þegar kemur að kaupum á þessari tilteknu þjónustu. Í samræmi við 2. mgr. 40. gr. laganna þarf heimild þingsins til að semja megi til lengri tíma en fimm ára enda eigi þau skilyrði við sem þar koma fram. </p>
<p>Í sjöunda flokki eru ýmsar heimildir sem nær allar eru óbreyttar frá fyrra ári. Heimild 7.26 er ný og mælir fyrir um heimild til úthlutunar á losunarheimildum gróðurhúsalofttegunda í viðskiptakerfi ESB sem tilheyra íslenska ríkinu til flugrekenda og byggir á því fyrirkomulagi sem mælt er fyrir um í lögum nr. 96/2023. Þá er heimild 7.28 einnig ný og varðar stofnun sérstaks sjóðs um verk Jóns Leifs tónskálds og ráðstöfun eigna og réttinda úr dánarbúi sonar hans til slíks sjóðs sem annars myndu renna til ríkissjóðs. </p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 11 Fjárhagsáhætta ríkissjóðs<p>Helstu fjárhagsáhættur ríkissjóðs á hverjum tíma eiga rætur að rekja til beinna og óbeinna skuldbindinga auk ytri áhættu- og óvissuþátta. Ef fjárhagsáhætta raungerist getur það haft umtalsverð áhrif á afkomu ríkissjóðs til skemmri og lengri tíma. Heimsfaraldur kórónuveirunnar og jarðhræringar á Reykjanesi eru dæmi um ytri óvissuþætti sem valdið hafa skyndilegum og ófyrirséðum neikvæðum áhrifum á fjárhag ríkisins, bæði vegna tekjutaps og útgjaldaaukningar sem kallað hefur á aukna lántöku. Í þessum kafla er fjallað í stuttu máli um helstu áhættuþætti sem ríkissjóður stendur frammi fyrir á árinu 2025. Í kafla 2 er tæpt á helstu efnahagslegu áskorununum sem ríkissjóður getur staðið frammi fyrir. Ítarlegri umfjöllun um fjárhagsáhættu ríkissjóðs er að finna í <a href="https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/Fj%c3%a1rm%c3%a1la%c3%a1%c3%a6tlun%202024-2028%20-%20vefur.pdf" target="_blank">fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029</a>.</p>
<p>Hækkun vaxta, í kjölfar mikillar verðbólgu sl. þriggja ára, felur í sér að nýjar, og einnig endurfjármagnaðar eldri, skuldir leiða til aukinnar vaxtabyrði í framtíðinni. Þjóðhagsspá gerir þó ráð fyrir lækkandi vöxtum og verðbólgu sem hefur að óbreyttu jákvæð áhrif á fjárhagsáhættu ríkissjóðs í þessum efnum. Áfram verður markvisst unnið að því að lágmarka þessa áhættu, m.a. með því að lengja endurgreiðsluferil skulda og jafna hann eins og kostur er, ásamt því að treysta áframhaldandi aðgengi að innlendum og erlendum lánamörkuðum.</p>
<p>Helstu óbeinu skuldbindingar ríkissjóðs felast í veittum ríkisábyrgðum sem hafa farið lækkandi á síðustu árum í samræmi við stefnu í málaflokknum. Staða ríkisábyrgða um mitt árið 2024 var rúmir 800 ma.kr. eða 17,5% af VLF en á árinu 2014 voru þær 75% af VLF. Ríkisábyrgð vegna skulda ÍL-sjóðs er langstærsti hluti veittra ábyrgða, eða 88%. Næst á eftir koma ábyrgðir vegna skulda LÍN, 7%, og Landsvirkjunar, 3%. Breytt flokkun opinberra lánasjóða og fyrirtækja skv. hagskýrslustöðlum leiðir til þess að flestir þessara aðila eru nú hluti af samstæðu A-hluta ríkissjóðs og skuldir þeirra eru þá taldar með skuldum ríkissjóðs. Í þeim samanburði væri rétt að leiðrétta framsetningu ríkisábyrgða á móti.</p>
<p>Viðvarandi tap er á rekstri ÍL-sjóðs og ljóst að kostnaður ríkissjóðs vegna ábyrgðarinnar verður umtalsverður en upplausnarvirði sjóðsins um síðustu áramót var metið neikvætt um 128 ma.kr. Um nokkurt skeið hefur verið stefnt að úrvinnslu sjóðsins með það að markmiði að loka honum. Hefur helst verið horft til þess að ná því fram með samkomulagi við kröfuhafa, sem einkum eru lífeyrissjóðir. Fyrr á árinu var greint frá því að formlegar viðræður væru hafnar við stóran hluta kröfuhafa. </p>
<p>Lánveitingum ríkissjóðs, hvort sem er í nafni lánasjóða eða ríkissjóðs beint, fylgir margvísleg áhætta. Ölfusárbrú er dæmi um framkvæmd, þar sem gert er ráð fyrir að gjaldtaka fyrir akstur um brúna standi undir kostnaði við fjármögnun, framkvæmd og rekstur verkefnisins. Slíkum verkefnum getur eðli málsins samkvæmt fylgt óvissa um ýmsar lykilforsendur sem geta valdið fjárhagsáhættu fyrir ríkið ef það tekst á hendur skuldbindingar vegna verkefnisins.</p>
<p>Aðrar rekstraráhættur geta verið verulegar og ber þar hæst um þessar mundir fjármögnun útgjalda vegna jarðhræringa við Grindavík, en ítarlega er fjallað um þá fjármögnun í <a href="https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/Fj%c3%a1rm%c3%a1la%c3%a1%c3%a6tlun%202024-2028%20-%20vefur.pdf" target="_blank">fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029</a>.</p>
<p>Ríkissjóður á enn 42,5% hlut í Íslandsbanka. Í júní sl. samþykkti Alþingi lög nr. 80/2024 um sölu á eftirstæðum hluta ríkissjóðs í Íslandsbanka. Lögin mæla fyrir um að hluturinn skuli seldur í markaðssettu útboði, bæði til almennings og fagfjárfesta. Gert er ráð fyrir að um helmingur hlutarins verði seldur á haustmánuðum 2024 og restin á næsta ári. Gangi þau áform ekki eftir þarf ríkissjóður að reiða sig á aðrar fjármögnunarleiðir til að mæta áætlaðri fjárþörf. Ríkissjóður á jafnframt 98,2% hlutafjár í Landsbankanum. Eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum fylgir áhætta. Áföll á fjármálamarkaði eða breytt landslag vegna annarra ytri þátta geta rýrt verðmæti eignarhlutanna. Þá ber einnig að líta til þess að lagaumgjörð og eftirlit með fjármálakerfinu hefur tekið miklum breytingum undanfarin 15 ár. Kröfur um magn og gæði eigin fjár og stjórnarhætti í fjármálafyrirtækjum eru nú gerbreyttar og miða að því að áhættan af rekstri þeirra verði í meira mæli borin af eigendum fyrirtækjanna. Með lögum um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja er enn dregið úr líkum á því að áföll í rekstri þeirra og kostnaður sem af þeim hljótast lendi á almenningi og ríkissjóði, umfram það sem leiðir beinlínis af eignarhlutum hans í fjármálafyrirtækjum. Raungerist þó slík áföll, sem krefjast aðkomu ríkissjóðs, er forsenda fyrir viðnámsþrótti ríkisfjármála, og þar með hagkerfisins í heild, að ríkissjóður sé ekki eigandi eignanna sem verða fyrir skakkaföllum. </p>
<p>Stærsta beina skuldbinding ríkissjóðs lýtur að ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum vegna B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Áhætta ríkissjóðs af þeim árið 2025 snýr eins og áður að launahækkunum opinberra starfsmanna. Ávöxtun eigna, lífslíkur sjóðfélaga og forinngreiðslur eru breytur sem hafa mikil áhrif á eignir og skuldbindingar B-deildar og þar með á heildarskuldbindingu ríkissjóðs. Samtals námu ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar A1-hluta ríkissjóðs 929 ma.kr. í árslok 2023 en voru 870 ma.kr. árið áður. Hækkunin kom bæði til vegna launahækkana og raunávöxtunar undir meðallagi. Þó er gert ráð fyrir að lífeyrisskuldbinding ríkissjóðs vegna B-deildarinnar nái hámarki um þessar mundir, hvort sem litið er á raungildi eða nafnvirði þeirra, og að áhætta vegna hennar fari smám saman minnkandi.</p>
<p>Áhætta ríkissjóðs vegna Seðlabanka Íslands snýr að áhrifum af afkomu bankans á efnahagsreikning ríkisins. Bankinn hefur heimild skv. lögum til að innkalla allt að 75 ma.kr. á verðlagi 1. janúar 2024 frá ríkissjóði til þess að styrkja eiginfjárstöðu sína. Í ársskýrslu bankans fyrir 2023 kom fram að sviðsmyndagreining næstu ára gæfi ekki tilefni til að endurskoða eiginfjármarkmið sem ákveðið var 150 ma.kr. Eiginfjármarkmið tekur mið af rekstrarkostnaði bankans og þeirri áhættu sem hann stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Eigið fé bankans hefur farið minnkandi síðustu ár vegna versnandi rekstrarafkomu, einkum vegna taps af því að viðhalda miklum gjaldeyrisforða, og var 101 ma.kr. í lok árs 2023 </p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
| 12 Yfirlit yfir lagabreytingar<h2>Lagabreytingar vegna tekjuhliðar fjárlagafrumvarpsins:</h2>
<p><strong>Lög nr. 90/2003, um tekjuskatt.</strong> Lagt verður til að tímabundnar útreikningsreglur og viðmiðunarfjárhæðir vaxtabóta verði framlengdar óbreyttar um eitt ár.</p>
<p><strong>Lög nr. 90/2003, um tekjuskatt.</strong> Lögð verður til hækkun á fjárhæðum og skerðingarmörkum barnabóta.</p>
<p><strong>Lög nr. 129/2009, um umhverfis- og auðlindaskatta. </strong>Lagt verður til að fjárhæðir kolefnisgjalds verði hækkaðar til samræmis við forsendur frumvarps til laga um kílómetragjald vegna notkunar ökutækja.</p>
<p><strong>Lög nr. 39/1988, um bifreiðagjald.</strong> Lagt verður til að bifreiðagjald hækki um 2,5% í samræmi við forsendur fjárlagafrumvarps fyrir árið 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 96/1995, um gjald af áfengi og tóbaki. </strong>Lagt verður til að áfengis- og tóbaksgjald hækki um 2,5% í samræmi við forsendur fjárlagafrumvarps fyrir árið 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 23/2013, um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu.</strong> Lögð verður til 2,5% hækkun á sérstöku gjaldi til Ríkisútvarpsins í samræmi við forsendur fjárlagafrumvarps fyrir árið 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 125/1999, um málefni aldraðra. </strong>Lögð verður til 2,5% hækkun á gjaldi í Framkvæmdasjóð aldraðra í samræmi við forsendur fjárlagafrumvarps fyrir árið 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 162/2002, um úrvinnslugjald.</strong> Lögð verður til breyting á fjárhæðum úrvinnslugjalda í samræmi við tillögu stjórnar Úrvinnslusjóðs.</p>
<p><strong>Lög nr. 113/1990, um tryggingagjald.</strong> Lögð er til framlenging á afnámi tekna hjá starfsendurhæfingarsjóðum, sem starfræktir eru á grundvelli laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, af almennu tryggingagjaldi.</p>
<p><strong>Lög nr. 145/2018, um veiðigjald. </strong>Lagt verður til að hækka veiðigjald á uppsjávarfisktegundir úr 33% í 45%, á móti er fellt niður álag á uppsjávarfisktegundir. Einnig verður lagt til að fella niður heimild laganna um að veiðigjald sé rekstrarkostnaður sem draga megi frá tekjuskattsstofni samkvæmt ákvæðum tekjuskattslaga.</p>
<p><strong>Lög nr. 55/1992, um Náttúruhamfaratryggingu Íslands.</strong> Lögð verður til tímabundin breyting á heimild Náttúruhamfaratryggingar Íslands til innheimtu hærra álags á iðgjöld sem renna til stofnunarinnar.</p>
<p><strong>Lög nr. 52/1989, um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur.</strong> Lögð verður til hækkun skilagjalds á innfluttar drykkjarvörur í einnota umbúðum úr stáli, áli, gleri og plastefni.</p>
<p><strong>Lög nr. 96/2023, um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir.</strong> Lagt verður til að fjárhæð losunargjalds vegna gjaldskyldrar losunar sem á sér stað árið 2025 skv. 4. mgr. 20. gr. verði breytt til samræmis við breytingar á meðalverði losunarheimilda á Evrópska efnahagssvæðinu eins og það er á árstímabili sem lýkur 31. júlí árið áður.</p>
<p><strong>Lagabreytingar vegna gjaldahliðar fjárlagafrumvarpsins:</strong></p>
<p><strong>Lög nr. 91/1987, um sóknargjöld o.fl.</strong> Lagt verður til að festa fjárhæð sóknargjalda við 1.133 kr. á einstakling á mánuði.</p>
<p><strong>Lög nr. 113/1990, um tryggingagjald. </strong>Lögð verður til lækkun á framlagi ríkissjóðs til jöfnunar örorkubyrði lífeyrissjóða.</p>
<p><strong>Lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. </strong>Lögð verður til breyting í því skyni að koma í veg fyrir víxlverkanir örorkubóta almannatrygginga og örorkulífeyris lífeyrissjóða fyrir árið 2025. Þá verður lögð til breyting sem undanþiggur lífeyrissjóði, sem njóta bakábyrgðar ríkis og sveitarfélaga, ákvæði um gjaldmiðlaáhættu.</p>
<p><strong>Lög nr. 166/2011, um greiðslu kostnaðar við rekstur umboðsmanns skuldara.</strong> Lögð verður til breyting á hlutfalli af álagningarstofni sem gjaldskyldir aðilar skulu greiða miðað við áætlaðan rekstrarkostnað stofnunarinnar fyrir árið 2025 með hliðsjón af áætlaðri stöðu í árslok 2024.</p>
<p><strong>Lög nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og skilavald.</strong> Lögð verður til breyting á eftirlitsgjaldi í samræmi við áætlanir Seðlabanka Íslands um rekstrarkostnað við fjármálaeftirlit og skilavald á árinu 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 60/2012, um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða.</strong> Lögð verður til framlenging á bráðabirgðaákvæðum þar sem kveðið er annars vegar á um að starfsendurhæfingarsjóðir fái ekki tekjur af almennu tryggingagjaldi á árinu 2025 og hins vegar að atvinnurekendur, þeir sem stunda sjálfstæða starfsemi og lífeyrissjóðir greiði áfram sama hlutfall af stofni til iðgjalds á árinu 2025, eða 0,10%.</p>
<p><strong>Lög nr. 125/1999, um málefni aldraðra. </strong>Lögð er til framlenging á ákvæði til bráðabirgða um samanburð á útreikningi kostnaðarþátttöku íbúa á dvalar- og hjúkrunarheimilum.</p>
<p><strong>Lög nr. 125/1999, um málefni aldraðra.</strong> Lögð verður til framlenging á því að Framkvæmdasjóði aldraðra sé heimilt að verja fé til að standa straum af rekstrarkostnaði hjúkrunarrýma fyrir aldraða.</p>
<p><strong>Lög nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu.</strong> Lögð verður til breyting á ákvæði um kostnaðarskiptingu ríkis og sveitarfélaga við byggingu hjúkrunarheimila þar sem sveitarfélög verða undanþegin þátttöku í stofnkostnaði þeirra. Breytingin er háð því að samkomulag náist um tilfærslu annarra verkefna frá ríki til sveitarfélaga eða breytingu á tekjustofni þeirra. </p>
<p><strong>Lög nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. </strong>Lögð verður til breyting á ákvæði til bráðabirgða í því skyni að koma í veg fyrir víxlverkanir örorkubóta almannatrygginga og örorkulífeyris lífeyrissjóða fyrir árið 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 100/2007, um almannatryggingar. </strong>Lögð verður til breyting á 3. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í því skyni að koma í veg fyrir víxlverkanir örorkubóta almannatrygginga og örorkulífeyris lífeyrissjóða fyrir árið 2025.</p>
<p><strong>Lög nr. 100/2007, um almannatryggingar. </strong>Lögð verður til framlenging á 1. tölul. bráðabirgðaákvæðis um frítekjumark örorkulífeyrisþega vegna atvinnutekna.</p>
<p><strong>Lög nr. 100/2007, um almannatryggingar. </strong>Lögð verður til breyting á almennu frítekjumarki ellilífeyrisþega og það hækkað úr 300 þúsund kr. á ári í 438 þúsund kr. á ári samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar.</p>
<p><strong>Lög nr. 51/1995 um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna fiskvinnslufólks.</strong> Lagt verður til brottfall laga um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna fiskvinnslufólks sem tryggir fiskvinnslufólki sömu réttindi innan atvinnuleysistryggingakerfisins og aðrir þátttakendur á vinnumarkaði sem eru tímabundið án atvinnu.</p>
<p><strong>Lög nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.</strong> Lögð verður til breyting á um lögum um atvinnuleysistryggingar sem tryggir fiskvinnslufólki sömu réttindi innan atvinnuleysistryggingakerfisins og aðrir þátttakendur á vinnumarkaði sem eru tímabundið án atvinnu.</p>
<p><strong>Lög nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum.</strong> Lögð verður til framlenging um eitt ár á II. bráðabirgðaákvæði sem kveður á um heimild til að nota fé ofanflóðasjóðs til að taka þátt í greiðslu kostnaðar við hættumat vegna eldgosa, vatnsflóða og sjávarflóða.</p> | Mennta- og menningarmálaráðuneytið |
Takk fyrir
Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.
Hafa samband
Ábending / fyrirspurnSkilaboðin hafa verið send ráðuneytinu til afgreiðslu.
Takk fyrir.