Hoppa yfir valmynd

Haus fyrir smærri skjái

Merki Stjórnarráðs Íslands Stjórnarráð Íslands

Greinargerð

Efni
Blá ör til hægriInngangur<p>Samkvæmt lögum um opinber fjármál á fjármála- og efnahagsráðherra að leggja þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun til fimm ára fyrir Alþingi eigi síðar en 1. apríl ár hvert. Fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030 byggist á þingsályktunartillögu um fjármálastefnu fyrir árin 2026–2030 sem lögð var fram á Alþingi 25. mars sl. Fjármálaáætlunin felur í sér ítarlegri útfærslu á markmiðum fjármálastefnunnar og á stefnumörkun um þróun tekna og gjalda og efnahag opinberra aðila, þ.e. ríkis (A1-hluta), sveitarfélaga og fyrirtækja í þeirra eigu. Í þessu felst að markmið um afkomu- og skuldaþróun í fjármálaáætlun skulu vera innan þeirra marka sem fram koma í fjármálastefnu. Á sama hátt og á við um fjármálastefnu skal fjármálaáætlun uppfylla skilyrði laganna um tölulegar fjármálareglur varðandi afkomu og skuldir hins opinbera og byggjast á fimm grunngildum: sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Samkvæmt lögunum skal leggja fjármálaáætlun til grundvallar við gerð frumvarps til fjárlaga og fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárlagaár.</p> <p>Í fjármálaáætluninni er sett fram sundurliðuð tekjuáætlun fyrir hið opinbera en einnig sér­staklega fyrir ríkissjóð (A1-hluta) annars vegar og sveitarfélög hins vegar. Í áætluninni er jafnframt settur útgjaldarammi fyrir hvert málefnasvið í starfsemi ríkissjóðs (A1-hluta) ásamt því að stefna málefnasviðanna er kynnt en með því móti er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.</p> <p>Fjármálastefna og fjármálaáætlun taka til opinberra aðila í heild, þ.e. ríkis, sveitarfélaga og fyrirtækja hins opinbera. Þótt ríkisreksturinn sé mun umfangsmeiri er það sameiginleg ábyrgð ríkis og sveitarfélaga að tryggja að ákvarðanir séu í samræmi við markmið hagstjórnarinnar.</p> <h2>Efnisskipan fjármálaáætlunar.</h2> <p>Í tillögugrein þingsályktunarinnar eru sjö yfirlit um lykiltölur og markmið um afkomu og efnahag hins opinbera og opinberra aðila í heild næstu fimm árin. </p> <p>Efni yfirlitanna er sem hér segir:</p> <ul> <li><strong>Í yfirliti 1</strong> er gerð grein fyrir afkomu og efnahag hins opinbera í heild ásamt lykiltölum um áætlaða afkomu og efnahag á tímabilinu. Jafnframt er þar gerð grein fyrir mark­miðum um nafnverðsaukningu heildarútgjalda ásamt markmiðum um þróun heildar­skulda, að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum, og skuldum samkvæmt viðmiði laga um opinber fjármál.</li> <li><strong>Í yfirliti 2</strong> er birt fjárstreymisyfirlit fyrir hið opinbera í heild á þjóðhagsgrunni. Þar er gerð grein fyrir meginflokkun tekna og hagrænni skiptingu útgjaldaþátta hins opinbera á tíma­bilinu. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu áætlunarinnar fyrir hið opinbera í heild.</li> <li><strong>Í yfirliti 3</strong> er birt fjárstreymisyfirlit fyrir ríkissjóð (A1-hluta) á þjóðhagsgrunni. Þar er gerð grein fyrir meginflokkun tekna og hagrænni skiptingu útgjaldaþátta ríkissjóðs (A1-hluta) á tímabilinu. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu áætlunarinnar fyrir ríkissjóð (A1-hluta).</li> <li><strong>Í yfirliti 4</strong> er birt fjárstreymisyfirlit fyrir A-hluta sveitarfélaga á þjóðhagsgrunni. Þar er gerð grein fyrir meginflokkun tekna og hagrænni skiptingu útgjaldaþátta A-hluta sveitarfélaga á tímabilinu. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu áætlunarinnar fyrir A-hluta sveitarfélaga.</li> <li><strong>Í yfirliti 5</strong> er gerð grein fyrir heildarútgjöldum málefnasviða á tímabilinu á verðlagi ársins 2025.</li> <li><strong>Í yfirliti 6</strong> er gerð grein fyrir útgjaldarömmum málefnasviða á tímabilinu á verðlagi ársins 2025. Liðir sem falla utan þessara ramma eru vaxtagjöld ríkissjóðs, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, afskriftir skattkrafna, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.</li> <li><strong>Í yfirliti 7</strong> er birt sjóðstreymisyfirlit fyrir ríkissjóð á greiðslugrunni.</li> </ul> <p>Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er fjallað um framvindu efnahagsmála og opinberra fjármála ásamt áherslum ríkisstjórnarinnar en efnisskipan er sem hér segir:</p> <ul> <li><strong>Í kafla 1</strong> er fjallað um meginstefnumið, áherslur og úrlausnarefni á tímabili fjármála­áætlunarinnar í stórum dráttum. </li> <li><strong>Í kafla 2</strong> er fjallað um efnahagsforsendur áætlunarinnar ásamt framvindu og horfum. Gerð er grein fyrir þeirri þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem forsendur fjármála­áætlun­ar­innar byggjast á. Þá er farið yfir þróun og horfur í efnahagsmálum og efnahagsleg við­fangsefni.</li> <li><strong>Í kafla 3</strong> er fjallað um stefnu í fjármálum hins opinbera sem skipta má í fimm þætti. Þar er í fyrsta lagi gerð grein fyrir fjármálum hins opinbera, s.s. stefnumörkun, afkomu og efnahag. Í öðru lagi er farið yfir fjármál ríkissjóðs, fjallað um afkomuhorfur ríkissjóðs og gerður samanburður við gildandi fjármálaáætlun. Farið er yfir tekjuþróun og skattastefnu ríkissjóðs. Enn fremur er farið yfir stefnumið um þróun útgjalda ríkissjóðs ásamt hag­rænni skiptingu þeirra. Þá er fjallað um heildarútgjaldaramma ríkissjóðs, skiptingu hans eftir málefnasviðum og gerð grein fyrir helstu útgjaldamálum og breytingum og hvaða áhrif þær hafa á jafnrétti kynjanna. Að auki er farið yfir skulda- og lánsfjármál og fjármál A2- og A3-hluta ríkissjóðs. Í þriðja lagi er gerð grein fyrir fjármálum sveitar­félaga. Þar á meðal er farið yfir samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um opinber fjármál, fjármál A-hluta þeirra, fjármálaáætlun 2026‒2030 og samanburður gerður við gildandi fjármála­áætlun. Í fjórða lagi er farið yfir fjármál opinberra fyrirtækja og opinberra aðila. Í fimmta lagi er svo fjallað um umbætur í starfsemi hins opinbera.</li> <li><strong>Í kafla 4</strong> er fjallað um efnahagslega áhættuþætti og beinar og óbeinar skuldbindingar ríkissjóðs. </li> <li><strong>Í sérstökum viðaukum </strong>er í fyrsta lagi fjallað um reikningshaldslega framsetningu og helstu viðmið og forsendur útgjaldaáætlunar. Í öðru lagi er farið yfir helstu forsendur og viðmið útgjaldaáætlunar ríkissjóðs fyrir árin 2026–2030. Í þriðja lagi er gerður saman­burður á rammasettum útgjöldum málefnasviða skv. IPSAS-reikningsskilastaðli og heildarútgjöldum ríkissjóðs (A1-hluta) skv. GFS-staðli. Í fjórða lagi er töfluviðauki með helstu hagstærðum. Að lokum er viðauki þar sem er kynning á stefnumótun málefna­sviða. Í þeirri umfjöllun eru helstu áherslur á málefnasviðinu dregnar fram, framtíðarsýn og meginmarkmið.</li> </ul>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægri1 Áherslur og stefnumið<p><span>Stöðugleiki í efnahagslífi og markviss lækkun vaxta með styrkri stjórn á fjármálum ríkisins er forgangsverkefni ríkisstjórnarinnar. Þessi markmið koma fram í fyrstu málsgrein stefnu­yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og endurspeglast í þessari fjármálaáætlun. Stjórn ríkisfjármála undan­farin ár hefur leitt til þess að staða ríkissjóðs er ósjálfbær vegna of mikils útgjaldavaxtar, ekki síst gríðarhárra vaxtagreiðslna. </span></p> <p><span>Fjármálaáætlunin tryggir sjálfbær ríkisfjármál á ný og markar leiðina að hallalausum fjárlögum árið 2027. Hún eflir áfallaþol og viðbragðsgetu ríkissjóðs. Um leið er lögð áhersla á að styrkja öryggi, innviði og varnir landsins með skýrri forgangsröðun í samræmi við stefnu nýrrar ríkisstjórnar.</span></p> <p><span>Örugg hagstjórn og sjálfbær ríkisfjármál stuðla að minni verðbólgu og lægri vöxtum til hagsbóta fyrir almenning og atvinnulíf. Tryggt verður að lífeyrisgreiðslur ríkisins til öryrkja og eldra fólks fylgi þróun launa í landinu og þann 1. september 2025 tekur gildi nýtt örorkulífeyriskerfi sem mun bæta til muna kjör öryrkja. Á tímabili fjármálaáætlunar verða framlög til heilbrigðismála aukin um 57 milljarða að raunvirði. </span><span>Þá verða framlög til samgöngumála aukin úr 66 ma.kr. í 74 ma.kr. á tímabilinu. Þar af fara 7 milljarðar til vegabóta, viðhalds og þjónustu strax á árinu 2026.</span></p> <p><span>Til viðbótar má nefna að gert hefur verið ráð fyrir að ríkið fjármagni þjónustu við börn með fjölþættan vanda, úrræði til öryggisvistunar, byggingu á nýju öryggisfangelsi, fjölgun lögreglumanna, styrkingu Landhelgisgæslu ásamt auknum framlögum til öryggis- og varnarmála. Þá verður fjárfestingarstigi ríkisins haldið við langtímameðaltal sem er ríflega 2% af vergri landsframleiðslu (VLF). Framlög til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina fara jafnframt vaxandi á tímabilinu.</span></p> <h2>Lærum af reynslunni</h2> <p><span>Þegar fyrsta fjármálaáætlun nýrrar ríkisstjórnar er lögð fram er við hæfi að byrja á því að líta um öxl og skoða hvernig fjármálaáætlanir síðustu ára hafa reynst. Hvort meginmarkmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar um bætta afkomu hins opinbera og sjálfbæra lækkun skuldahlutfalla hafi staðist og hversu raunhæfar þær hafa verið frá því að lög um opinber fjármál tóku gildi fyrir hartnær áratug. </span></p> <p><span>Staðreyndin er sú að allar götur frá því að fyrsta fjármálaáætlunin var lögð fram hafa ríkisútgjöld reynst miklu meiri en áætlun hvers tíma gerði ráð fyrir. Þetta sýnir mynd 1 glöggt.</span></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/m1-1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Í hvert einasta skipti hafa ríkisútgjöld reynst meiri en gert var ráð fyrir í fjármálaáætlun" /></p> <p> </p> <p><span>Það ber auðvitað að taka með í reikninginn að ríkið hefur þurft að glíma við þung áföll á undanförnum árum eins og Covid-19 og náttúruhamfarir á Reykjanesi. Þau kostuðu veruleg útgjöld sem eðli málsins samkvæmt urðu til þess að áætlanir stóðust ekki. Engu að síður má draga þá ályktun að hvorki hafi þess verið gætt að útgjöld færu ekki fram úr tekjum né að því að leggja til hliðar til að geta tekist á við óvænt áföll sem alltaf verða. </span></p> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Þessi reynslusaga segir okkur afar skýrt að það er nauðsynlegt að breyta vinnubrögðum til betri vegar. Það vill </span><span>ný ríkisstjórn gera í fyrstu fjármálaáætlun sinni. </span></p> <h2>Stöðugleikaregla og sjálfbær ríkisfjármál </h2> <p><span>Fjármálastefna og fjármálaáætlun styðjast nú í fyrsta sinn við stöðugleikareglu. Hún felur í sér að ríkisútgjöld vaxi ekki til lengdar umfram vöxt verðmætasköpunar í hagkerfinu. Þannig stuðlar reglan að stöðugleika með því að koma í veg fyrir að stjórnvöld eyði um efni fram í uppsveiflum en skapar jafnframt svigrúm til að standa með hagkerfinu í niðursveiflum. Áherslan er færð frá afkomureglu til stöðugleikareglu. </span></p> <p><span>Ríkisútgjöld hefðu verið 150 milljörðum minni árið 2019 en raunin varð ef stöðugleikareglu hefði verið beitt á árunum 2016</span><em><span style="font-family: 'Times New Roman'; color: black;">–</span></em><span>2019, &nbsp;árin fyrir heimsfaraldurinn. Ekki þarf að hafa mörg orð um það hve gott hefði verið að hafa það</span><span> </span><span>borð fyrir báru í ríkissjóði þegar heimsfaraldur dundi yfir og beita þurfti ríkissjóði og svo aftur vegna jarðhræringa og eldgosa á Reykjanesi.</span></p> <p><span></span><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/m1-2.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Stöðugleikaregla hefði stuðlað að sjálfbærum vexti ríkisútgjalda á árunum fyrir heimsfaraldurinn" /></p> <p><span>Með stöðugleikareglu er markmiðið að efla samspil ríkisfjármála og umsvifa í efna­hagslífinu og styrkja enn frekar stefnumörkun í opinberum fjármálum þannig að stjórn þeirra styðji við efnahagslegan stöðugleika. Í grunninn felst í stöðugleikareglu að skilyrt verði að útgjöld ríkissjóðs (A-1 hluta) megi vaxa að hámarki um 2,0% að raunvirði á ári. Skilyrðið nær ekki til útgjalda á borð við fjárfestingar, vexti og lífeyrisskuldbindingar.</span></p> <h2>Hagsýni og framsýni</h2> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Styrk stjórn á fjármálum ríkisins er forgangsverkefni til þess að ná stöðugleika í efnahagslífi, lækka vexti, rjúfa kyrrstöðu og auka verðmætasköpun í samfélaginu. Samstaða um þetta forgangsverkefni mun varða leiðina að bættum lífskjörum og úrlausn margra brýnna verkefna. Fjármálaáætlun 2026–2030 hefur ofangreint að stefnumiði. Ríkisstjórnin ætlar sér að strax í fjárlögum ársins 2027 verði A1-hluti ríkissjóðs hallalaus og sama gildi um opinber fjármál frá og með árinu 2028.</span></p> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Ríkisútgjöld verður að hemja og halda þeim innan þess svigrúms sem stöðugleikareglan setur. Mynd 3 dregur fram að ríkisútgjöldin eru nú stærri hluti þjóðarkökunnar en að jafnaði á árunum fyrir heimsfaraldurinn. Þessari óheillaþróun verður að snúa við.</span></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/m1-3.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Ríkisútgjöld voru stærri hluti þjóðarkökunnar í fyrra en 2017" /></p> <p> </p> <h2>Ný vinnubrögð</h2> <p><span>Ríkisstjórnin beitir nýjum vinnubrögðum við gerð þessarar fjármálaáætlunar. Nú er gengið mun lengra í gerð hreinna rammafjárlaga en áður hefur verið gert og er það í samræmi við meginhugsun laganna um opinber fjármál. Áætlunin er byggð þannig upp að fyrst kemur ríkisstjórnin sér saman um almennan útgjaldaramma sem er til ráðstöfunar. Því næst er ákveðið hvernig honum verður skipt á milli einstakra málefnasviða. Ráðherrar málefnasviðanna ákveða síðan hvernig þeir skipta fjármunum innan málefnasviðanna og niðurstaðan birtist svo í fjárlögum að hausti. Með þessu móti er einstökum ráðherrum fengið aukið svigrúm til þess að ráðstafa fjármunum til þeirra verkefna sem þeir telja brýnust innan þess ramma sem fjármálaáætlun mælir fyrir um og að sama skapi að draga úr eða hætta öðrum verkefnum. Breytt vinnubrögð tryggja að festa í fjármálastjórn hins opinbera er aukin til muna.</span></p> <h2>Hagræðing og afkomubætandi aðgerðir</h2> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Almenningur á Íslandi hefur með skýrum hætti sýnt að hann lætur afkomu og fjármál ríkisins sér ekki í léttu rúmi liggja. Fjölmargar tillögur frá almenningi, atvinnulífi og hinu opinbera hafa borist um umbætur og hagræðingu í rekstri ríkisins. Það er krefjandi verkefni að útfæra þær og koma til framkvæmda. Hagræðingartillögur munu sjást strax á útgjaldahlið fjármála</span><span style="font-size: 10.5pt; font-family: 'Times New Roman';">­</span><span style="font-family: 'Times New Roman';">áætlunar ríkisstjórnarinnar.&nbsp;&nbsp; </span></p> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Við gerð fyrri fjármálaáætlana hefur reglulega verið fjallað um fyrirhugaðar en óskilgreindar afkomubætandi aðgerðir. Til dæmis var gert ráð fyrir 9 ma.kr. óútfærðum afkomu</span><span style="font-size: 10.5pt; font-family: 'Times New Roman';">­</span><span style="font-family: 'Times New Roman';">bætandi ráðstöfunum í síðustu fjármálaáætlun fyrir árin 2025</span><em><span style="font-size: 10.5pt; font-family: 'Times New Roman'; color: black;">–</span></em><span style="font-family: 'Times New Roman';">2029 án þess að nánari útfærsla lægi fyrir. Frá þessu verklagi hverfur núverandi ríkisstjórn.</span></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/m1-4.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Undanfarnar fjármálaáætlanir hafa gert ráð fyrir umtalsverðu óútfærðu aðhaldi" /></p> <p> </p> <h2>Raunsæi í stað óskhyggju</h2> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Aðhald í rekstri ríkisins, umbætur og hagræðing eru verkefni án enda. Þess vegna verða þau verkefni á dagskrá ríkisstjórnarinnar allt kjörtímabilið. Með ábyrgð, ráðdeild og stöðugleikareglu að leiðarljósi tryggir þessi fjármálaáætlun að rekstur ríkissjóðs vænkast, hann kemst í jafnvægi og tekur að skila afgangi.</span></p> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Samhliða því að þessi árangur næst er hægt að snúa sér af krafti að því að hrinda í framkvæmd mikilvægum verkefnum sem gefin hafa verið fyrirheit um í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.</span></p> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Gert er ráð fyrir verulegri fjárfestingu í innviðum, ekki síst á sviði samgangna. Samtímis er lögð rík áhersla á að verja grunnstoðir samfélagsins og styðja við markmið um velsæld og efnahagslegan stöðugleika.</span></p> <p><span style="font-family: 'Times New Roman';">Þrenningin fjármálastefna, fjármálaáætlun og fjárlög eru stjórntæki ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum. Til þess að þessi þrenning þjóni tilgangi sínum verður að vanda til verka og umfram allt skapa traust og trúverðugleika á því að um raunverulegar áætlanir sé að ræða en ekki skýjaborgir eða óskhyggju. Það er best fyrir alla og fyrr verða ríkisfjármálin ekki sjálfbær. </span></p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægri2 Efnahagsstefnan<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/02%20kafli%20-%20Sto%cc%88%c3%b0ugleiki%20me%c3%b0%20sto%cc%88%c3%b0vun%20hallareksturs.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Stöðugleiki með stöðvun hallareksturs" /></p> <p><span>Helsta forgangsmál ríkisstjórnarinnar er að stöðva hallarekstur ríkissjóðs til þess að ná efna­hags</span><span style="font-size: 10.5pt;">­</span><span>legum stöðugleika og lækka verðbólgu og vexti. Samkvæmt þessari fjármálaáætlun mun það markmið nást árið 2027, í fyrsta sinn síðan 2018. Markviss skref í átt að afgangi í ríkisfjármálum eru stigin í trausti þess að íslenskt efnahagslíf standi sterkt að vígi. Atvinnustig er gott og töluverður þróttur í efnahagsumsvifum. Við þær aðstæður styður aðhaldssöm hagstjórn við heimilin og atvinnustarfsemi með því að liðka fyrir lækkun vaxta.</span></p> <p><span>Óvissa og óveðursský í alþjóðamálum gera það enn meira aðkallandi að endurreisa styrk opinberra fjármála. Til þess að ríkissjóður geti tekið á sig miklar byrðar í þágu samfélagsins, gerist þess þörf, þarf fyrst að koma ríkisfjármálunum á réttan kjöl og stuðla að verðstöðugleika. Horfur í okkar ytra umhverfi gera það að verkum að undirbúningi fyrir næsta áfall má ekki slá á frest.</span></p> <h2>2.1 Efnahagsumsvif í jafnvægi en nú þarf að tryggja stöðugleika</h2> <p><span>Nýjustu vísbendingar benda til þess að hagkerfið starfi nú nálægt jafnvægi. Eftir hægan vöxt í fyrra eru vísbendingar um að innlend eftirspurn sé tekin að vaxa hraðar, en þó ekki fjarri jafnvægisvexti. Minnkandi vöxtur efnahagsumsvifa eftir afar skjótan bata í kjölfar heimsfaraldursins hefur ekki leitt til vaxandi atvinnuleysis eða kjararýrnunar. Þvert á móti hefur aðlögun vinnumarkaðarins að minni verðbólgu og minnkandi vexti efnahagsumsvifa nánast alfarið farið fram með hægari fjölgun starfa og minni aðflutningi fólks. Verðbólga er aftur á móti enn nokkuð yfir markmiði og of snemmt er að lýsa yfir fullnaðarsigri á henni þótt jákvæð teikn séu á lofti í þeim efnum.</span></p> <p><span>Hagvöxturinn eftir faraldurinn var fyrst um sinn drifinn af mun kraftmeiri bata í ferða</span><span style="font-size: 10.5pt;">­</span><span>þjónustu en búist var við. Aðrar greinar hagkerfisins lögðu einnig mikið af mörkum. Fjárfesting var kraftmikil, ekki síst í íbúðarhúsnæði og í upprennandi atvinnugreinum. Hagvaxtartímabilið einkenndist af mikilli fólksfjölgun drifinni af aðflutningi fólks sem var mun meiri, hlutfallslega, en í nágrannaríkjum okkar. Landsframleiðsla ársins 2024 var 13% meiri en árið 2019 en vöxtur landsframleiðslu á mann á tímabilinu var þó ekki nema 3%. Lítill vöxtur landsframleiðslu á mann endurspeglast í litlum vexti kaupmáttar undanfarin ár. </span></p> <p><span>Verðbólga jókst langt umfram spár árin 2022 og 2023. Launahækkanir voru framan af töluvert meiri en samrýmast verðbólgumarkmiði og framleiðnivexti. Stýrivexti þurfti að hækka mikið til þess að hemja eftirspurn og verðbólgu. Minni halli ríkissjóðs hjálpaði einnig til við að draga úr verðbólguþrýstingi. Aðhaldssöm efnahagsstefna skapaði skilyrði fyrir langtímakjarasamninga á almennum vinnumarkaði vorið 2024 sem studdu við hjöðnun verðbólgu.</span></p> <p><strong>Mynd 2.1</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Þrátt fyrir mikinn hagvöxt hefur kaupmáttur staðgreiðsluskyldra tekna verið í járnum síðan 2021" /></p> <p><span>Hagvöxtur ársins 2024 var innan við 1% samkvæmt bráðabirgðatölum og landsframleiðsla á mann dróst saman á árinu. Dræmur hagvöxtur skýrist að verulegu leyti af röð skammvinnra áfalla, en undirliggjandi þróttur efnahagslífsins var heilt yfir ágætur. Loðnubrestur í upphafi árs olli samdrætti í útflutningi sjávarafurða. Raforkuskerðing Landsvirkjunar til stórnotenda setti svip sinn á álframleiðslu á fyrri helmingi ársins. Þá ollu eldsumbrotin við Grindavík tímabundnum samdrætti í ferðaþjónustu í upphafi síðasta árs en umsvif í greininni tóku verulega við sér á seinni hluta ársins. Rýming Grindavíkur og kaup Þórkötlu á húsnæði í bænum lögðust á sveif með örri fólksfjölgun og varð til þess að verð á húsnæði hækkaði nokkuð. Tilfærsla heimila frá óverðtryggðum lánum í verðtryggð og væntingar um vaxtalækkanir höfðu líka sín áhrif. Mikið framboð nýrra íbúða vó á móti og samkvæmt nýjustu tölum er íbúðamarkaður í ágætu jafnvægi.</span></p> <p><span>Fjárfesting var áfram kraftmikil í fyrra og raunar var hlutdeild hennar í landsframleiðslu sú mesta síðan 2007. Vöxtur fjárfestingar í fyrra var drifinn af fyrirtækjum í upplýsingatækni, ekki síst gagnaverum. Hátt vaxtastig hafði sýnu meiri neikvæð áhrif á einkaneyslu sem tók þó við sér eftir því sem leið á árið og verðbólgu- og vaxtahorfur glæddust. Ef litið er fram hjá bílakaupum, sem drógust saman um helming, jókst einkaneysla um 3% í fyrra, í takt við áætlaðan langtímavöxt þjóðarbúsins. Kaupmáttur reglubundinna tekna, sem hafði verið í járnum allt frá 2021, tók að vaxa hraðar í upphafi þessa árs samhliða minnkandi verðbólgu. </span></p> <p><span>Stýrivextir byrjuðu að lækka í október 2024 en þeir eru enn töluvert hærri en fyrir heimsfaraldurinn. Þrátt fyrir að almennt sé talið að áhrif stýrivaxtabreytinga komi ekki að fullu fram fyrr en að 12–18 mánuðum liðnum virðist lækkun vaxta þegar farin að hafa áhrif. Eftirspurn tók við sér í upphafi nýs árs og væntingavísitala Gallup hækkaði meira en nokkru sinni fyrr í kjölfar stýrivaxtalækkunar í október. Það er líklega til marks um að heimili og fyrirtæki búast við vænkandi hag með hjöðnun verðbólgu og lækkun vaxta.</span></p> <p><span>Óljóst er hvort verðbólgumarkmiðið geti náðst við eins lágt vaxtastig og áður. Óvissa í alþjóðastjórnmálum, aukin áhersla á verndarstefnu og viðskiptahindranir og mikill og kerfisbundinn hallarekstur í stærstu hagkerfum, s.s. vegna hratt vaxandi hernaðarútgjalda, eru meðal þeirra þátta sem hafa þrýst upp alþjóðlegum langtímavöxtum. Íslenska hagkerfið mun ekki fara varhluta af þeirri þróun, haldi hún áfram.</span></p> <p><span>Markverður árangur er að nást við að koma verðbólgu í markmið. Það má ráða af hjöðnun verðbólgu, lækkun stýrivaxta og langtímakjarasamningum. Ekki má þó gleyma að langt tímabil verðbólgu yfir markmiði veikti nokkuð tiltrú á verðbólgumarkmiðið. Þá tiltrú er mikilvægt að efla svo að beita megi hagstjórninni til að bregðast við ytri áföllum. Þar skiptir traust og trúverðug stefna í ríkisfjármálum höfuðmáli.</span></p> <p><strong>Mynd 2.2</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/Mynd2.2.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Hagvöxtur tók við sér á síðasta ársfjórðungi 2024" /></p> <h2>2.2 Efnahagshorfur næstu árin</h2> <p><span>Hlutverk opinberra fjármála við að skapa efnahagslegan stöðugleika er margþætt. Ríkisfjármálin verða að stuðla að stöðugleika í hagkerfinu. Í þeim tilgangi er tekin upp stöðugleikaregla í fyrsta sinn í fjármálaáætlun. Mikilvæg forsenda stöðugleika er að enginn vafi ríki um sjálfbærni opinberra fjármála. Fjármálastefna ríkisstjórnarinnar, sem þessi fjármálaáætlun er byggð á, hefur það að meginmarkmiði. Hagstjórnin þarf að vera afdráttarlaus um forgangsröðun í þágu efnahagslegs stöðugleika. </span></p> <p><span>Umgjörð sem stjórnvöld móta atvinnulífinu á að styðja við verðmætasköpun. Ekki er síst mikilvægt að fjárfesting í innviðum af hálfu opinberra aðila sé viðunandi og má þar nefna fjárfestingu opinberra fyrirtækja í raforkuframleiðslu og flutningskerfi raforku á næstu árum.</span></p> <h3>2.2.1 Þjóðhagsspá 2025–2030</h3> <p><span>Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands, sem liggur til grundvallar þessari fjármálaáætlun, er í megindráttum samhljóða öðrum opinberum hagspám. Samkvæmt henni heldur verðbólga áfram að hjaðna og verður rúmlega 3% í lok þessa árs. Smávægilegur slaki einkennir þjóðarbúið á þessu ári en umsvif taka þó við sér eftir lítinn hagvöxt í fyrra. </span></p> <p><span>Að baki spánni liggur sú forsenda að aðhaldsstig hagstjórnar nægi nú til þess að lækka verðbólgu alla leið í 2,5% markmið og að það náist á næstu misserum. Spáin gerir að vanda ekki ráð fyrir ófyrirséðum ytri áföllum.</span></p> <p><span>Samhliða lækkandi verðbólgu og vöxtum tekur einkaneysla við sér á þessu ári og vex síðan nokkuð umfram jafnvægisvöxt sinn næstu ár. Fjárfesting atvinnuvega vex einnig kröftuglega í ár, m.a. vegna stórra verkefna sem tengjast orku- og gagnaverum. Eftir ýmis áföll í fyrra er gert ráð fyrir að útflutningsgreinar standi sterkum fótum í ár. Gert er ráð fyrir að útflutt ferðaþjónusta vaxi nú í takt við jafnvægisvöxt þjóðarbúsins, en ferðamönnum hefur fækkað á fyrstu mánuðum þessa árs.</span></p> <p><span>Gert er ráð fyrir nokkrum halla á viðskiptum við útlönd í ár, rétt eins og í fyrra, en að hann minnki síðan. Minnkandi halli á rekstri hins opinbera styður við sparnað þjóðarbúsins og stuðlar að betra jafnvægi í viðskiptum við útlönd. Viðskiptahallinn er þó ekki verulegur í sögulegu samhengi og endurspeglar fyrst og fremst hátt fjárfestingarstig annars vegar, sem getur stutt við verðmætasköpun hagkerfisins til framtíðar, en hins vegar hagnað ál- og lyfjafyrirtækja í eigu erlendra aðila. Viðskiptahallinn þýðir ekki að hagkerfið sé að eyða um efni fram, líkt og sögulega hefur oft verið raunin, enda er neysla hagkerfisins í hlutfalli við verðmætasköpun nálægt sögulegu lágmarki. Erlend staða þjóðarbúsins er auk þess sterk.</span></p> <p> <strong>Mynd 2.3</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.3.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Sá hluti verðmætasköpunar sem varið er í neyslu er nálægt sögulegum lággildum" /></p> <p><strong>Tafla 2.1. Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla-2-1.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <h3>2.2.2 Efnahagsleg viðfangsefni og áskoranir</h3> <p><span>Meginverkefni fjármálaáætlunar er að styðja við hjöðnun verðbólgu að markmiði, lækkun vaxta og að styrkja stöðu ríkissjóðs. Aðstæður eru þannig að með því að stöðva hallarekstur getur fjármálastefnan í senn stuðlað að efnahagslegum stöðugleika og sjálfbærni opinberra fjármála. Samlegð þessara markmiða, sem mun ekki vara til allrar framtíðar, þýðir að dýrmæt tækifæri felast í því að stefna að stöðvun hallarekstrar sem fyrst.</span></p> <p><span>Kostnaður samfélagsins af viðvarandi hallarekstri ríkissjóðs felst í fyrsta lagi í hærra vaxtastigi. Sá kostnaður er nokkuð augljós, enda blasir hann í hverjum mánuði við fyrirtækjum og heimilum sem skulda. Í öðru lagi, sem er minna augljóst, felst kostnaður í því að sú efnahagslega trygging gagnvart áföllum sem við gerum ráð fyrir að ríkissjóður veiti er ekki eins örugg og þegar afkoma ríkissjóðs er sterk. Sá kostnaður verður ekki augljós fyrr en áfall ríður yfir. Í þriðja lagi eru ruðningsáhrif hallareksturs ríkissjóðs meiri þegar hagkerfið starfar við full afköst og vextir eru háir en þegar vaxtastig er lágt og eftirspurn veik. Kerfisbundið há vaxtagjöld í hlutfalli við tekjur ríkissjóðs bitna til lengdar á opinberri þjónustu og skattar til að fjármagna vextina hafa almennt neikvæð áhrif á verðmætasköpun. Í fjórða lagi er hátt vaxtastig í samanburði við helstu viðskiptalönd til þess fallið að styrkja raungengi krónunnar, sem er nú þegar hátt í sögulegu samhengi. Það er áskorun fyrir útflutningsgreinar landsins. Hátt raungengi krónunnar hefur iðulega leitt til lækkunar í kjölfarið, stundum samhliða veikingu krónunnar og verðbólgu. Ríkisfjármálastefnan þarf að stuðla að því að aðlögun hagkerfisins að jafnvægi verði með betri hætti. Stöðvun hallareksturs styður ekki aðeins við stöðugleika innlendrar eftirspurnar, heldur einnig aukið jafnvægi á ytri hlið þjóðarbúsins. Þannig má ná jafnvægi án kollsteypu.</span></p> <p><strong>Opinber fjármál þurfa enn að styðja lækkun verðbólgu og vaxta</strong></p> <p><span>Það er skýr stefna ríkisstjórnarinnar að beita styrkri stjórn á fjármálum ríkisins í því skyni að ná stöðugleika í efnahagslífi og stuðla að lækkun vaxta. Þróun verðbólgu og nýjustu vísbendingar um þróun efnahagsumsvifa bendir til þess að fullt tilefni sé enn til að stöðva hallarekstur ríkissjóðs, eins og boðað var í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.</span></p> <p><span>Seðlabankanum er falið að stuðla að því að verðbólga sé að jafnaði sem næst 2,5%. Opinber fjármál hafa óhjákvæmilega áhrif á að það markmið náist. Markviss skref að bættri afkomu og lækkun skuldahlutfalls ríkissjóðs gerir hagstjórninni kleift að ná verðbólgumarkmiðinu við lægra vaxtastig en ella. Jafnvel þótt stýrivextir lækki áfram getur áframhaldandi hallarekstur haldið vöxtum háum á ríkisskuldabréfum til lengri tíma sem hefur svo áhrif á vexti til heimila og fyrirtækja. Vísbendingar eru um að minna þurfi til að vafi skapist um sjálfbærni ríkisfjármála með tilheyrandi skyndilegri hækkun vaxta en á lágvaxtaskeiði áranna fyrir faraldur. Við slíkar aðstæður eru ábyrgar fjármálaáætlanir og eftirfylgni við þær enn mikilvægari.</span></p> <p><strong>Mynd 2.4 <br clear="ALL" /> </strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.4.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Aukin bjartsýni á efnahagshorfur er til marks um aukna eftirspurn" /></p> <p><span>Hjöðnun verðbólgu undanfarin misseri varð vegna aðhalds sem dró úr umsvifum og eftirspurn. Efnahagsumsvif virðast nú vera svo gott sem í jafnvægi en vísbendingar eru um að eftirspurn hafi aukist nokkuð í vetur. Samkvæmt bráðabirgðatölum jókst hagvöxtur nokkuð á fjórða ársfjórðungi síðasta árs. Líkt og áður var rakið hefur væntingavísitala Gallup aldrei hækkað eins mikið milli mánaða og í október sl. og áform heimila um stórkaup hafa aukist töluvert í vetur. Kortaveltugögn benda til vaxandi neyslu og áform fyrirtækja um ráðningar hafa einnig tekið við sér. Á sama tíma er sparnaðarstig heimilanna mjög hátt í sögulegu samhengi og svigrúm til aukinnar neyslu umtalsvert. Verði það raunin gætu vextir þurft að vera háir lengur en nú er útlit fyrir til að koma verðbólgu í markmið.</span></p> <p><span>Í nýjustu yfirlýsingu peningastefnunefndar Seðlabankans kemur fram að taumhald peningastefnunnar þurfi áfram að vera þétt og að gæta þurfi varkárni við ákvarðanir um næstu skref nefndarinnar. Ríkisfjármálastefna sem temprar eftirspurn og tryggir sjálfbærni opinberra fjármála með stöðvun hallareksturs skapar aukið svigrúm fyrir lækkun vaxta.</span></p> <p><strong>Hætta á áföllum kallar á sterkari stöðu opinberra fjármála</strong></p> <p><span>Þegar áföll ríða yfir samfélagið getur það haft mjög mikil áhrif á opinber fjármál. Í þeim tveimur risaáföllum sem riðið hafa yfir þjóðarbúið það sem af er 21. öldinni – fjármálakreppunni og heimsfaraldrinum – versnaði afkoma ríkissjóðs um annars vegar 16% og hins vegar 7% af landsframleiðslu. Áhrif fjármálakreppunnar á afkomu eru þannig umfram það sem nam öllum tekjum þjóðarbúsins af erlendum ferðamönnum 2024 sem hlutfall af landsframleiðslu, svo umfangið sé sett í samhengi. Það er ekki sjálfgefið að ríkissjóður geti tekið sér á hendur svo miklar byrðar. Í heimsfaraldrinum hjálpaði mjög lágt vaxtastig. Í báðum þeim áföllum sem hér hefur verið minnst á reið það baggamuninn að staða opinberra fjármála á Íslandi var í grundvallaratriðum sterk í aðdraganda áfallanna.</span></p> <p><span>Staða opinberra fjármála nú er heilt á litið ekki eins sterk og í aðdraganda þessara áfalla. Skuldir ríkissjóðs eru töluvert meiri en fyrir fjármálakreppuna og heimsfaraldurinn. Afkoma ríkissjóðs er lakari en fyrir fjármálakreppuna en afkoman er ekki fjarri því sem hún var fyrir faraldurinn. Á móti vegur að innlendir og alþjóðlegir vextir eru mun hærri nú en þá; ef ríkissjóður hefði þurft að fjármagna alla nýja lántöku síðan 2020 á núverandi vaxtakjörum væri vaxtajöfnuður ríkissjóðs í ár rúmlega 20 ma.kr. lakari en hann er. Engar forsendur eru til þess að gera ráð fyrir að alþjóðlegir raunvextir lækki að fyrra stigi í fyrirsjáanlegri framtíð.</span></p> <p>Áföllin geta riðið yfir skyndilega og af ýmsum orsökum, t.d. af völdum náttúruhamfara, loftslagsbreytinga eða heimsfaraldra. Fjallað er um slíka efnahagslega áhættuþætti í kafla 2.2 í nýlegri skýrslu fjármála- og efnahagsráðherra um <a href="/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/Mars%202025%20sk%c3%bdrsla%20um%20langt%c3%admahorfur%20%c3%ad%20efnahagsrm%c3%a1lum%20til%20birtingar%20%c3%a1%20vef.pdf" target="_blank">langtímahorfur í efnahagsmálum og opinberum fjármálum</a>. Fjallað er um fjárhagsáhættu ríkissjóðs í kafla 4 í þessari fjármálaáætlun.</p> <p><span>Þau óveðursský sem nú hrannast upp í alþjóðamálum hafa sérstaklega mikla þýðingu. Deilur í alþjóðaviðskiptum og nýir tollmúrar geta skaðað íslenskar útflutningsgreinar. Áföll af þeim toga blikna auðvitað í samanburði við það ef stríðsátök skyldu breiðast út. Þróunin þýðir einnig að íslensk stjórnvöld geta síður reitt sig á að fjármögnunarkjör ríkissjóðs og aðrar ytri forsendur verði hagstæðar, hvort heldur áfall yrði innan lands eða kæmi að utan. Raunvextir í Evrópu hafa hækkað skarpt undanfarnar vikur vegna þróunar í alþjóðamálum.</span></p> <p>Hömlur á frjáls viðskipti eru til þess fallin að hafa neikvæð áhrif á efnahagsumsvif víða um heim. Um umfang áhrifanna er erfitt að fullyrða, enda óljóst hver endanleg tollastefna Bandaríkjastjórnar verður og hvernig aðrar þjóðir bregðast við henni. <a href="https://www.piie.com/publications/working-papers/2024/international-economic-implications-second-trump-presidency" target="_blank">Rannsókn Peterson Institute</a> bendir til þess að neikvæð áhrif hækkandi tolla í Bandaríkjunum hafi einkum neikvæð áhrif á umsvif í Bandaríkjunum, Mexíkó og Kanada.Áhrif á önnur ríki eru óveruleg í þjóðhagslegum skilningi, þótt áhrif á einstakar atvinnugreinar geti verið nokkur.</p> <p><span>Stigmögnun viðskiptadeilna getur hins vegar haft neikvæð áhrif á efnahagsumsvif bæði hér á landi og annars staðar. Hraður vöxtur vöruútflutnings á vegum tæknifyrirtækja hér á landi, þ.m.t. sumra af stærstu fyrirtækjum landsins, hefur ekki síst grundvallast á aðgengi að Bandaríkjamarkaði. Útflutningur sjávarafurða og sérstaklega áls er ekki eins háður Bandaríkjunum en útbreiðsla tollmúra getur engu að síður hratt haft áhrif á þessar greinar. Hækkun tolla minnkar hagvöxt í viðskiptalöndum okkar og getur dregið úr eftirspurn eftir íslenskum vörum og þjónustu, þar á meðal ferðaþjónustu. </span></p> <p><span>Ísland er um margt í sterkri stöðu til þess að mæta áföllum. Ytri staða þjóðarbúsins er sterk, gjaldeyrisforði Seðlabankans er stór og skuldir hins opinbera eru ekki á hættusvæði, þótt þær þyrftu að vera minni. Staða heimila og fyrirtækja er mjög sterk. Í ljósi þess sem að framan greinir er það aftur á móti nauðsynlegur liður í viðbúnaði stjórnvalda að efla styrk ríkissjóðs. Það hversu hratt er rétt að byggja upp styrk ríkissjóðs ræðst m.a. af stöðu hagsveiflunnar. Stöðvun hallareksturs árið 2027 tryggir að það gerist á ásættanlegum tíma.</span></p> <p><strong>Mynd 2.5</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.5.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldahlutfall ríkissjóðs er umtalsvert hærra en fyrir bæði fjármálahrunið og heimsfaraldurinn" />&nbsp;</p> <p><strong>Efnahagslegur stöðugleiki stuðlar að jafnvægi í búferlaflutningum</strong></p> <p><span>Mikil óvissa er um búferlaflutninga og þar með fólksfjölgun á næstu árum. Töluvert hægði á fólksfjölgun árið 2024 eftir mjög mikla fjölgun árin 2022–2023. Erfitt er að spá fyrir um hve miklir búferlaflutningar verða á komandi árum. Þjóðhagsspá Hagstofunnar gerir ráð fyrir mun minni fólksfjölgun en mannfjöldaspá sömu stofnunar. Óvissa um þetta hefur töluverða þýðingu fyrir efnahagsmál og opinber fjármál á tímabili fjármálaáætlunar eins og fjallað er um í frávikssviðsmynd í kafla 2.4.1.</span></p> <p><span>Áhrif innflytjenda á íslenskt samfélag eru margbrotin. Fjölgun vinnandi fólks örvar hagvöxt og dregur úr íþyngjandi áhrifum sem öldrun þjóðarinnar hefur á afkomu hins opinbera. Erlendar rannsóknir benda til þess að innflytjendur auki framleiðni þeirra fyrirtækja þar sem þeir starfa, sérstaklega innflytjendur með mikla hæfni og þeir sem setjast að til langs tíma. Ef til vill á það sérstaklega við í fámennu og dreifbýlu samfélagi eins og Íslandi þar sem atvinnuþátttaka innflytjenda er jafnframt ein sú mesta meðal OECD-ríkjanna. Þótt ýmiss konar ávinningur sé af stærra og fjölbreyttara samfélagi hafa sveiflur í búferlaflutningum einnig í för með sér ýmsar áskoranir fyrir íslenskt samfélag, s.s. á húsnæðismarkaði. Seðlabankinn metur sem svo að af 22% raunverðshækkun húsnæðis áranna 2019–2023 megi rekja verulegan hluta til fólksfjölgunar.</span></p> <p><span></span><strong>Mynd 2.6</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.6.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Mjög hægði á aðflutningi fólks til landsins þegar þensla minnkaði" /></p> <p style="text-align: left;"> </p> <p><strong>Rjúfa þarf kyrrstöðu í orkuöflun og styrkja opinbera innviði</strong></p> <p><span>Fjárfesting er grundvöllur aukinna lífsgæða og opinberir innviðir eru forsenda verðmætasköpunar. Opinber fyrirtæki bera ábyrgð á mörgum af mikilvægustu innviðum samfélagsins til viðbótar við þá sem heyra beint undir ríkissjóð. Staða þessara innviða er misjöfn. Miklar fjárfestingar standa yfir á vegum opinberra aðila, ekki síst í nýjum Landspítala, og stórir áfangar hafa náðst undanfarið, t.d. í stækkun flugstöðvarinnar á Keflavíkurflugvelli. Á mörgum sviðum er innviðaskuld þó farin að hamla verðmætasköpun.</span></p> <p><span>Orkuöflun og orkudreifing hefur sérstaklega mikla þýðingu í þessu samhengi. Kyrrstaða hefur verið í uppbyggingu virkjana undanfarinn áratug á sama tíma og orkuþörf hefur vaxið. Aukin eftirspurn eftir orku er að hluta til vegna orkuskipta og orkufrekrar starfsemi en fyrst og fremst sökum eðlilegs vaxtar samfélagsins. Raforkuverð hefur hækkað töluvert undanfarin ár og heildsöluverð raforku er ekki lengur lægra að jafnaði en annars staðar í Norður-Evrópu. Í óhagstæðu veðurfari undanfarin misseri hefur litlu mátt muna að mjög þröng staða skapaðist á raforkumarkaði þar sem raforkuverð hefði að óbreyttu getað hækkað mikið. Á meðan þetta ástand varir er vaxandi atvinnugreinum þröngur stakkur sniðinn. Þar er ekki eingöngu átt við orkufreka starfsemi heldur einnig venjuleg fyrirtæki. Meðal annars er frekari uppbygging landeldis mjög háð auknu framboði orku.</span></p> <p><span>Ríkisstjórnin hyggst tryggja aukið framboð raforku og hraðari uppbyggingu flutningskerfis, m.a. með einföldun leyfisveitinga. Þar endurspeglast forgangsröðun ríkisstjórnarinnar í þágu efnahagslegs stöðugleika og aukinnar verðmætasköpunar í atvinnulífinu. Fleiri opinberir innviðir þarfnast styrkingar og endurnýjunar. Með því að undanskilja fjárfestingarútgjöld í nýrri stöðugleikareglu fyrir ríkisfjármálin skapast aukið svigrúm til þess að ráðast í mikilvæg fjárfestingarverkefni. Nánar er fjallað um fjárfestingu ríkissjóðs í kafla 3.2.3 og fjárfestingu opinberra aðila í heild í kafla 3.4.</span></p> <h2>2.3 Aðhaldsstig opinberra fjármála</h2> <p>Aðhald er í ríkisfjármálum og opinberum fjármálum yfir tímabil fjármálaáætlunar á alla þá mælikvarða sem eru birtir hér að neðan. Aðhaldið endurspeglar ráðstafanir stjórnvalda til að styrkja afkomu ríkissjóðs og hins opinbera, sem eykur sjálfbærni opinberra fjármála og styður við lækkun verðbólgu og vaxtastigs. Nánar er fjallað um stefnumörkun í opinberum fjármálum í kafla 3. Þeim mælikvörðum á aðhaldsstig sem eru birtir hér er lýst í kafla 2 í <a href="/verkefni/opinber-fjarmal/fjarlog/fjarlog-fyrir-arid-2025/greinargerd/kafli/?itemid=0bdf1602-6dea-11ef-b888-005056bcde1f">greinargerð frumvarps til fjárlaga 2025</a> og í kafla 2.2.4 í<a href="https://www.stjornarradid.is/verkefni/opinber-fjarmal/fjarmalaaaetlun/fjarmalaaaetlun-2025-2029/greinargerd/kafli/?itemid=acbd299e-fa72-11ee-b883-005056bcde1fhttp%3a%2f%2f"> greinargerð fjármálaáætlunar 2025– 2029</a>.</p> <p><span>Eftir umtalsverðan slaka í heimsfaraldrinum er aðhaldsstig opinberra fjármála nú talið hafa verið nánast hlutlaust að meðaltali árin 2022–2023 á sama tíma og hækka þurfti stýrivexti hratt. Aðhaldið jókst 2024 en var þó minna en ella sökum útgjalda vegna Grindavíkur og kaupa á húsnæði í bænum. Töluvert aðhald ríkisfjármála og opinberra fjármála 2025 á þá mælikvarða sem hér eru birtir endurspeglar fyrst og fremst tvennt. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að útgjöld vegna Grindavíkur minnki verulega milli ára í ár, sem birtist í aðhaldi í ríkisfjármálum. Í öðru lagi mun halli ríkissjóðs minnka nokkuð 2025, jafnvel þótt útgjöld tengd Grindavík séu undanskilin. Á sama tíma gerir þjóðhagsspá ráð fyrir að framleiðsluspenna í hagkerfinu minnki, jafnvel þótt hagvöxtur taki við sér. </span></p> <p><span>Gildistaka stöðugleikareglu þýðir að útgjöld ríkissjóðs vaxa jafnar en áður. Aðhaldsstig ríkisfjármála verður til framtíðar litið fyrirsjáanlegra og að jafnaði hlutlausara. Á tímabili fjármálaáætlunar vex útgjaldagrunnur stöðugleikareglu þó nokkru hægar en sem nemur hámarki reglunnar með tilheyrandi aðhaldi. Miðað við meðaltal þeirra þriggja mælikvarða á aðhaldsstig ríkisfjármála sem birtir eru á mynd 2.8 er aðhald í ríkisfjármálum öll ár fjármála­áætlunar. Metið aðhald samsvarar nokkurn veginn afkomubata ríkissjóðs.</span></p> <p><strong>Mynd 2.7</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.7.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Aðhaldsstig opinberra fjármála" /></p> <p><strong>Mynd 2.8</strong></p> <p><strong> </strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.8.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Aðhaldsstig ríkisfjármála" /></p> <h2>2.4 Frávikssviðsmyndir</h2> <p><span>Umtalsverð óvissa er um framvindu í efnahagslífinu. Bjartsýn efnahagssviðsmynd sem fjallað verður um hér á eftir byggir á því að fólksfjölgun verði meiri en hagspá Hagstofunnar gerir ráð fyrir og nær því sem mannfjöldaspá sömu stofnunar reiknar með. Það leiðir til meiri umsvifa í hagkerfinu og hagvaxtar en ella. Svartsýn sviðsmynd byggir hins vegar á því að verðbólga verði þrálátari og taumhald hagstjórnar þurfi því að vera meira og lengur en nú er reiknað með. </span></p> <h3>2.4.1 Bjartsýn sviðsmynd</h3> <p><span>Hagspá Hagstofu Íslands gerir ráð fyrir hóflegri fjölgun einstaklinga á vinnufærum aldri allan spátímann. Bjartsýna sviðsmyndin gerir ráð fyrir að einstaklingum á vinnufærum aldri fjölgi í takt við meðaltal áranna 2013–2023. Meiri fjölgun íbúa leiðir til aukinnar einkaneyslu, samneyslu og fjárfestingar í húsnæði. Að auki gerir sviðsmyndin ráð fyrir að útflutningur vaxtargreina með góða framleiðni verði 10% meiri á ársgrundvelli en grunnspá Hagstofunnar gerir ráð fyrir á árunum 2025–2027. Uppgangur í þessum greinum leiðir síðan til þess að framleiðniaukning vinnuafls verður einu prósentustigi meiri á hverju ári. Meiri framleiðni og ábyrg hagstjórn nær síðan að koma verðbólgu niður í verðbólgumarkmið árið 2026. Sökum aukins mannfjölda og aukins útflutnings vaxtargreina með góða framleiðni er landsframleiðsla 3,2% hærri að raunvirði í lok spátímans en í grunnspánni. </span></p> <p><span>Miðað við þessar forsendur gæti afkoma hins opinbera orðið umtalsvert betri en niðurstöður þessarar fjármálaáætlunar sem fjallað er um í kafla 3.1. Heildarafkoma hins opinbera yrði þá jákvæð strax á næsta ári um rúmlega 20 ma.kr. eða 0,4% af VLF og um 150 ma.kr. eða tæplega 3% af VLF undir lok tímabilsins. Breytingin frá niðurstöðum fjármálaáætlunarinnar skýrist nær alfarið af hækkun tekjuáætlunar sem leiðir af hærri launastofni, þá einkum vegna aukinna tekna af tekjuskatti einstaklinga og tryggingagjaldi. Tekjur hins opinbera verða þá yfir 100 ma.kr. meiri í lok tímabilsins en gert er ráð fyrir í fjármálaáætluninni. Stórbættur frumjöfnuður samkvæmt sviðsmyndinni myndi jafnframt draga verulega úr vaxtakostnaði og hefði afgerandi áhrif á skuldaþróun þannig að skuldahlutfall hins opinbera færi niður fyrir 30% af VLF hámark laga um opinber fjármál á tímabilinu.</span></p> <p><span>Rétt er að vekja athygli á því að þessar niðurstöður fela aðeins í sér sjálfvirk áhrif og miða við óbreytta útgjaldaþróun ef frá eru taldar breytingar á vaxtagjöldum, útgjöldum vegna atvinnuleysis og forsendum verðlagsbreytinga. Ef gert er ráð fyrir að frumgjöld ríkissjóðs haldist óbreytt sem hlutfall af VLF miðað við fjármálaáætlunina yrði afkoma hins opinbera um 1,2% af VLF lakari á síðasta ári tímabilsins en hér er sett fram. Þrátt fyrir slíkan útgjaldauka yrði heildarafkoma hins opinbera jákvæð um rúmlega 1,5% af VLF í lok tímabilsins og er það umfram forsendur fjármálaáætlunar.</span></p> <p><strong>Mynd 2.9</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.9.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Aukinn aðflutningur fólks umfram forsendur fjármálaáætlunar hefði mikil áhrif á heildarafkomu hins opinbera skv. bjartsýnu sviðsmyndinni" /></p> <h3>2.4.2 Svartsýn sviðsmynd</h3> <p><span>Svartsýna sviðsmyndin gerir ráð fyrir því að erfiðar gangi að ná verðbólgu alla leið niður að 2,5% markmiði. Stýrivextir þurfa því að vera háir lengur til þess að stemma stigu við þrautseigum verðbólguvæntingum og atvinnuleysi verður meira á spátímanum. Aðstæður á alþjóðavettvangi valda hærra áhættuálagi sem eykur fjármögnunarkostnað fyrirtækja og dregur úr fjárfestingu. Hærri stýrivextir og erfiðari fjármögnunarskilyrði koma niður á einkaneyslu, fjárfestingu og þar með landsframleiðslu sem verður um 4,9% lægri en í grunnspánni undir lok spátímans. Að auki tekur lengri tíma að ná verðbólgu niður í markmið.</span></p> <p><span>Ein alvarlegustu áhrif þess að sviðsmyndin gangi eftir felast í því að skorti hagstjórnina trúverðugleika er hún síður í færum til að milda efnahagsleg áhrif ytri áfalla. Í fjármálaáætlun 2025–2029 er yfirlit yfir helstu efnahagsáföll og náttúruhamfarir frá árinu 1969 þegar síldin hvarf. Af því yfirliti að dæma og þeim blikum sem eru á lofti í alþjóðamálum verður að teljast líklegt að slík ytri áföll gætu orðið á tímabili fjármálaáætlunarinnar.</span></p> <p><span>Raungerist forsendur sviðsmyndarinnar verður heildarafkoma hins opinbera neikvæð um tæplega 90 ma.kr. eða 1,7% af VLF á næsta ári samanborið við halla upp á 0,6% af VLF samkvæmt fjármálaáætluninni. Þessi munur eykst yfir tímabilið og yrði afkoma hins opinbera samkvæmt sviðsmyndinni neikvæð um 2% af VLF undir lok tímabilsins. Um helming af afkomubreytingunni má rekja til lægri tekna, einkum vegna minni álagningar tekjuskatts á lögaðila og lægri tekna af VSK. Um fjórðung af afkomulækkuninni má rekja til aukinna vaxtagjalda, vegna hærri vaxta og skuldastigs, og annar fjórðungur skýrist af auknum útgjöldum vegna verðlagsbreytinga og greiðslu atvinnuleysisbóta. Skuldir hins opinbera myndu þá aukast á tímabilinu og yrðu að endingu yfir 45% af VLF.</span></p> <p><strong>Mynd 2.10</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd2.10.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Landsframleiðsla er 8,5% hærri í bjartsýnu heldur en svartsýnu sviðsmyndinni undir lok spátímans" /></p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægri3 Stefna í fjármálum hins opinbera<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/03%20kafli%20-%20Opinber%20fja%cc%81rma%cc%81l%20styrkjast%20-%20bor%c3%b0i.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Opinber fjármál styrkjast" /></p> <h2>3.1 Fjármál hins opinbera</h2> <p>Fjármálaáætlunin byggist á þeim ásetningi stjórnvalda að halda áfram að bæta afkomu hins opinbera, þannig að hún stuðli að lækkun skuldahlutfalls og tryggi sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma. Er það í samræmi við grunngildi laga um opinber fjármál, sem eru leiðarstef í allri opinberri áætlanagerð, og nýframlagða fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar sem miðar að því að draga úr verðbólguþrýstingi og skapa forsendur fyrir frekari lækkun vaxta. Þá er ekki síður mikilvægt að tryggja hinu opinbera borð fyrir báru svo það hafi bolmagn til að geta brugðist við óvæntum aðstæðum, t.d. vegna náttúruhamfara eða annarra áfalla.</p> <p>Fjármál hins opinbera hafa einkennst af þrálátum hallarekstri allt frá árinu 2019 og er svo komið að hlutfall skulda hins opinbera af VLF hefur ekki verið hærra í áratug. Þótt unnið hafi verið að því að bæta afkomu hins opinbera frá lokum heimfaraldurs kórónuveirunnar er hið opinbera enn rekið með halla. Á þessu ári er gert ráð fyrir að halli á rekstri hins opinbera verði innan við 1% af VLF en hann varð mestur rúmlega 8% af VLF árin 2020 og 2021. Gangi þær áætlanir eftir hefur tekist að stöðva vöxt skuldahlutfalls hins opinbera sem áætlað er að verði tæplega 39% af VLF í árslok 2025. Þrátt fyrir bætta afkomu hins opinbera, samhliða kröftugum hagvexti, er hún ekki nægjanleg til að drífa lækkun skuldahlutfallsins að lögbundnu hámarki, 30% af VLF. Meira þarf að koma til og grípa verður til frekari aðgerða til að bæta afkomu hins opinbera.</p> <p>Stefnuyfirlýsing ríkisstjórnarinnar tekur mið af þessari stöðu. Þar segir að ná skuli stjórn á fjármálum ríkisins, stöðva hallarekstur og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta, m.a. með því að taka upp stöðugleikareglu. Í þeim orðum liggur skýr ásetningur um að kapp verði lagt á að ná þeim markmiðum um stöðugleika og sjálfbærni sem felast í grunngildum laga um opinber fjármál. Sá ásetningur er skýr í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2026–2030, sem nú er í meðförum þingsins, og varðar hún leiðina fyrir þróun afkomu og skulda ríkissjóðs og annarra opinberra aðila. </p> <p>Fjármálastefnan byggir á þremur lykilmarkmiðum: Í fyrsta lagi að binda enda á hallarekstur hins opinbera þegar á árinu 2028 og snúa honum í jákvæðan rekstur. Í öðru lagi að tryggja lækkun skuldahlutfalls að 30% af VLF svo það skilyrði laga verði uppfyllt innan ásættanlegs tíma. Í þriðja lagi að fylgja aðhaldssamri fjármálastefnu þar sem raunvöxtur útgjalda verður minni en vöxtur landsframleiðslunnar svo að útgjöld fari lækkandi í hlutfalli af VLF. Nánari útfærslu á þessum stefnumiðum má finna í þessari fjármálaáætlun.</p> <p>Þótt lög um opinber fjármál móti ramma fjármálaáætlunar er inntak hennar stefnumörkun stjórnvalda til næstu fimm ára. Þau forgangsmál sem hér hefur verið fjallað um leggja grunninn að stefnu sem er bæði hagfelld opinberum fjármálum og skynsamleg hagstjórn við þær aðstæður sem nú eru uppi. Hófstilltur vöxtur opinberra útgjalda er til þess fallinn að skapa skilyrði til frekari vaxtalækkana, fólki og fyrirtækjum til heilla. Lífskjarabatinn sem almenningur nýtur af stöðugra verðlagi og lægra vaxtastigi hefur sína birtingarmynd í opinberum rekstri með auknum fyrirsjáanleika, minni sveiflum og betri opinberri þjónustu til lengri tíma.</p> <p><strong>Mynd 3.1</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Afkoma hins opinbera batnar og heildarjöfnuður verður jákvæður" /></p> <p> </p> <p>Frumjöfnuður hins opinbera, þ.e. heildarafkoma að frádregnum vaxtajöfnuði, batnar markvert gangi áætlanir eftir. Verður hann jákvæður um 1,0% af VLF á þessu ári en um 2,0% af VLF undir lok tímabilsins. Batnandi frumjöfnuður er forsenda sterkari stöðu opinberra fjármála og að staðið verði við markmið um skuldaþróun.</p> <p>Frumjöfnuður segir þó ekki alla söguna enda vegur fjármagnskostnaður þungt í rekstri hins opinbera. Gert er ráð fyrir að halli á heildarafkomu hins opinbera nemi 0,9% af VLF á yfirstandandi ári þegar neikvæður vaxtajöfnuður bætist við. Afkoman fer batnandi og næst jafnvægi milli tekna og gjalda innan tveggja til þriggja ára. Áætlanir gera ráð fyrir áframhaldandi jöfnuði í rekstri sveitarfélaga út tímabilið, en að afkoma ríkissjóðs verði að endingu orðin jákvæð um 0,5% af VLF á síðasta ári tímabilsins. Í samræmi við markmið fjármálastefnunnar verður þessi afkomubati tryggður með hóflegum raunvexti útgjalda þannig að útgjöld hins opinbera lækki úr rúmlega 43% af VLF á yfirstandandi ári og verði rúmlega 41% af VLF á árinu 2030. Þá er gert ráð fyrir að tekjur hins opinbera dragist saman um hálft prósentustig af VLF á tímabilinu en haldist nálægt 42% af VLF.</p> <p>Skuldir hins opinbera, skv. skilgreiningu skuldareglu laga um opinber fjármál, verða tæplega 39% af VLF í lok þessa árs en áætlað er að hlutfallið fari niður fyrir 37% af VLF árið 2030.<sup>1</sup>&nbsp;Lækkun skuldahlutfallsins mun nema heilu prósentustigi á síðasta ári tímabilsins og verður afkoma hins opinbera þá orðin nægjanleg til að stefna skuldahlutfalli undir lögbundið hámark á ásættanlegum tíma.</p> <p><strong>Mynd 3.2</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/Mynd3.2.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldir hins opinbera lækka á tímabilinu" /></p> <p> </p> <h3>3.1.1 Fjármálaáætlunin er í samræmi við framlagða fjármálastefnu</h3> <p>Afkomu- og skuldaferill fjármálaáætlunar samræmist framlagðri fjármálastefnu fyrir árin 2026–2030, enda grundvöllur beggja sama hagspá og sömu undirliggjandi forsendur. Vakin er athygli á því að töluleg markmið framlagðrar fjármálastefnu innihalda vikmörk svo mæta megi lágmarksóvissu í áætlanagerð. Því til viðbótar eru markmið um skuldaþróun sett fram í heilum og hálfum prósentustigum af VLF í stefnunni og getur það skýrt lítils háttar frávik.</p> <p><strong>Tafla </strong><strong>3</strong><strong>.</strong><strong>1</strong><strong> Afkomuhorfur hins opinbera samanborið við markmið fjármálastefnu</strong></p> <p> </p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/Tafla3.1.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p>Í fyrirliggjandi frumvarpi um breytingar á lögum um opinber fjármál til innleiðingar á stöðugleikareglu er gert ráð fyrir sveigjanleika við útfærslu markmiða fjármálastefnunnar á kjörtímabilinu, þannig að heimilt verður að taka tillit til beinna og óhjákvæmilegra áhrifa breyttra efnahagsforsendna á afkomu og skuldahlutfall.<sup>2</sup>&nbsp;Nánar tiltekið verður unnt að aðlaga stefnuferla að breyttum efnahagsaðstæðum áður en lagt er mat á það hvort fjármálaáætlun sé í samræmi við upphaflega stefnu. Þessi aðlögun tekur til þriggja meginþátta sem hafa bein og óhjákvæmileg áhrif á tekjur og gjöld hins opinbera, í fyrsta lagi áhrifa breyttra forsendna um landsframleiðslu og breytinga á skattstofnum á tekjur A1-hluta hins opinbera, í öðru lagi þeirra áhrifa sem breyttar forsendur um atvinnuleysi, vaxtastig, verðbólgu og aðrar þjóðhagsstærðir hafa á útgjöldin og í þriðja lagi afleiddra áhrifa á skuldir og skuldahlutfall. </p> <p>Heimild til að hliðra stefnuferlum vegna áhrifa hagsveiflu er nauðsynleg til að tryggja virkni nýrrar stöðugleikareglu sem nánar er fjallað um í kaflanum hér á eftir. Reglan heimilar aukinn afkomuhalla á tímum niðursveiflu í hagkerfinu en tryggir að vaxandi tekjur, þegar betur árar, séu lagðar til hliðar fremur en að stofnað sé til varanlegra útgjalda á grunni þeirra.</p> <p><strong>Tafla </strong><strong>3</strong><strong>.</strong><strong>2</strong><strong> Skuldahorfur hins opinbera samanborið við markmið fjármálastefnu</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/Tafla3.2.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p> </p> <h3>3.1.2 Stöðugleikaregla og skilyrði fjármálareglna</h3> <p>Til viðbótar því að gera grein fyrir markmiðum og stefnu stjórnvalda þarf fjármálaáætlunin að uppfylla reglur laga um opinber fjármál. Reglurnar skiptast í grunngildi, sem er ætlað að vera undirstaða allrar stefnumörkunar í opinberum fjármálum, og tölulegar reglur um þróun útgjalda og skulda. Grunngildin eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi og eru þau nánar skilgreind í lögunum.</p> <p>Fjármálaáætlun tekur nú í fyrsta sinn mið af fyrirhuguðum breytingum á tölulegum skilyrðum laga um opinber fjármál, sem nú liggja fyrir Alþingi. Breytingarnar hafa talsverð áhrif á mótun áætlunarinnar en auk þess að stuðla að bættri hagstjórn auka þær formfestu og aga við mótun útgjaldaramma ríkissjóðs. Ný stöðugleikaregla takmarkar útgjaldavöxt við það sem samrýmist langtímavaxtargetu landsframleiðslunnar og stuðlar með því að auknum rekstrarafgangi á uppgangstímum og svigrúmi á samdráttarskeiðum. Miðað er við að útgjöld ríkissjóðs skv. skilgreiningu laganna vaxi að hámarki um 2,0% að raunvirði milli ára. Reglan heimilar þó frekari útgjaldavöxt að því marki sem hann er sérstaklega fjármagnaður með ráðstöfunum til tekjuöflunar og gerir á hinn bóginn kröfu um minni útgjaldavöxt ef ráðstafanir draga úr tekjum. Er það hugsað til þess að tryggja getu stjórnvalda til þess að hafa áhrif á umfang hins opinbera í hagkerfinu í samræmi við pólitískar áherslur. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu um stöðugleikareglu geta aðstæður verið með þeim hætti að stjórnvöld setji sér þrengri skorður fyrir raunvöxt útgjalda en leiðir af reglunni, t.d. þegar bæta þarf afkomu ríkissjóðs. Er það raunin í þessari fjármálaáætlun, en nánar er fjallað um útgjöld ríkissjóðs í samhengi stöðugleikareglu í kafla <em>3.2.3 Útgjaldastefna og útgjaldaþróun</em>.</p> <p>Tölulegu reglurnar fjalla einnig um skuldaþróun. Reglurnar kveða m.a. á um að skuldahlutfall hins opinbera verði að hámarki 30% af VLF og skilgreina viðbrögð ef hlutfallið reynist hærra. Önnur breyting sem gerð var á lögunum rýmkar þann tímaramma sem stjórnvöld hafa til að koma skuldahlutfalli niður fyrir leyfilegt hámark. Er nú kveðið á um að stjórnvöld setji fram í fjármálastefnu áætlun um hvernig skuldahámarki verði náð innan ásættanlegs tíma verði því ekki viðkomið á tímabili stefnunnar. Skuldahlutfall hins opinbera, skv. þeirri skilgreiningu sem tilgreind er í lögum um opinber fjármál, er nú tæplega 9 prósentustigum yfir leyfilegu hámarki en gert er ráð fyrir að hlutfallið verði um 39% af VLF við lok yfirstandandi árs. Sá galli var á fyrri skuldalækkunarreglu að við vissar aðstæður geta of brattar áætlanir um niðurskurð opinberra útgjalda eða verulega aukna skattheimtu, til þess að uppfylla skilyrði laganna, unnið gegn markmiði sínu og dregið úr efnahagslegum stöðugleika og verðmætasköpun. Ný skuldalækkunarregla leggur áfram þá skyldu á herðar stjórnvöldum að birta skýra og rökstudda skuldaþróunaráætlun á grundvelli greiningar á því hvernig skuldahlutfall hins opinbera stefnir niður fyrir hámarkið sem skuldareglan setur, og kemur slík greining fram í fjármálastefnu. Samkvæmt þeim forsendum sem þar eru tilgreindar er gert ráð fyrir að skuldir hins opinbera verði komnar undir 30% af VLF á næstu 10–15 árum.</p> <h2>3.2 Fjármál ríkissjóðs</h2> <p>Meginverkefnið á vettvangi ríkisfjármála er að binda enda á hallarekstur ríkissjóðs og tryggja skuldalækkun í samræmi við nýja fjármálastefnu og tölulegar fjármálareglur laga um opinber fjármál. Þeim markmiðum verður náð með auknum aga á útgjaldahlið ríkisfjármála, bættri nýtingu opinbers fjár og skýrri forgangsröðun fjármuna til þeirra verkefna sem stjórnvöld telja brýnust. Breytingar á tekjuhlið ríkissjóðs stuðla einnig að bættri afkomu en ná má fram markvissari tekjuöflun með sanngjarnari gjaldheimtu á þær greinar sem nýta auðlindir landsins, án þess að leggja auknar byrðar á almenning, um leið og girt er fyrir glufur í skattkerfinu og undanþágum fækkað. Það er ábyrgðarhluti að þegar staða hagkerfisins er sterk sé hún nýtt til að búa í haginn fyrir viðsjárverðari tíma og tryggja að ríkissjóður hafi burði til að bregðast við þegar gefur á bátinn. Ríkissjóður verður þegar árið 2027 rekinn án halla og verður afgangur af rekstri hans stigvaxandi út tímabil fjármálaáætlunar. Með aðhaldssamri fjármálastefnu verður sjálfbærni ríkisfjármála tryggð og um leið skapað svigrúm fyrir frekari lækkun vaxta og hjöðnun verðbólgu til hagsbóta fyrir heimili og fyrirtæki. </p> <p>Bætt afkoma ríkissjóðs er öðru fremur drifin áfram af bættum undirliggjandi rekstri með vaxandi afgangi af frumjöfnuði ríkissjóðs, þ.e. heildarafkomu að frádregnum vaxtajöfnuði. Hann verður jákvæður um 1% af VLF á yfirstandandi ári en um 1,8% af VLF árið 2030. Að viðbættum vaxtajöfnuði gerir áætlunin ráð fyrir að halli á heildarafkomu nemi 0,6% af VLF á þessu ári en að hann verði orðinn lítillega jákvæður árið 2027. Á lokaári tímabilsins, árið 2030, er áætlað að afgangur af heildarjöfnuði muni nema 0,4% af VLF. </p> <p><strong>Mynd 3.3</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/Mynd3.3.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Afkoman batnar ár frá ári og ríkissjóður verður hallalaus árið 2027" /></p> <p> </p> <p>Meginmarkmið stjórnvalda er að lækka skuldahlutfall ríkissjóðs. Jákvæð afkomuþróun ríkissjóðs samhliða aukinni verðmætasköpun og vaxandi landsframleiðslu mun varða þá leið á tímabili fjármálaáætlunarinnar. Samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál verða skuldir við lok yfirstandandi árs 31,8% af VLF og er áætlað að þær lækki um nærri heilt prósentustig fram til ársins 2030 þegar skuldahlutfallið mun standa í 31% af VLF. </p> <p><strong>Mynd 3.4</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.4.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldir ríkissjóðs eru stöðugar sem hlutfall af VLF og fara lækkandi undir lok tímabilsins" /></p> <p> </p> <p>Þrátt fyrir bætta afkomu ríkissjóðs mun skuldahlutfallið ekki lækka að ráði fyrr en á síðari hluta tímabilsins. Stafar það af því að lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs að viðbættum verðbótum, sem er ráðandi þáttur í skuldaþróun, er talsvert lakari en heildarafkoma á rekstrargrunni, eins og skýrt er nánar í <a href="/verkefni/opinber-fjarmal/fjarmalaaaetlun/fjarmalaaaetlun-2026-2030/greinargerd/kafli/?itemid=b8434ced-0bf7-11f0-b88f-005056bcde1f">rammagrein 2</a>. Lánsfjárjöfnuðurinn, að viðbættum verðbótum, verður neikvæður um 90 ma.kr., eða 1,8% af VLF, á næsta ári, en 62 ma.kr. eða 1,0% af VLF, undir lok tímabilsins, sem mun hafa bein áhrif á þróun skuldahlutfallsins. Nánari umfjöllun um skuldaþróun ríkissjóðs er að finna í kafla 3.2.4.</p> <p><strong>Mynd 3.5</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.5.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldaþróun ræðst af lánsfjárjöfnuði ásamt verðbótum sem batnar en er enn talsvert neikvæð á tímabilinu" /></p> <p> </p> <p>Leiðarstef ríkisfjármála á komandi árum verður að halda aftur af útgjaldavexti. Í forsendum áætlunarinnar er að jafnaði gert ráð fyrir um 4% nafnaukningu heildarútgjalda milli ára. Með þessu móti verður vöxtur útgjalda minni en vöxtur landsframleiðslunnar á tímabilinu og þannig unnið að markmiðum um sjálfbærni ríkisfjármála og stöðugleika í samræmi við grunngildi laga um opinber fjármál. Heildarútgjöld ríkissjóðs fara úr því að vera tæplega 31% af VLF á þessu ári í rúmlega 29% af VLF undir lok tímabilsins. Nánar er fjallað um breytingar á útgjöldum ríkissjóðs í kafla <em>3.2.3 Útgjaldaþróun og útgjaldastefna</em>.</p> <p><strong>Mynd 3.6</strong></p> <p> </p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.6.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Stefnumörkun um að halda aftur af útgjaldavexti skilar bættri afkomu ríkissjóðs" /></p> <p>Áætlað er að heildartekjur ríkissjóðs lækki lítillega á tímabilinu sem hlutfall af VLF. Verða þær rúmlega 30% af VLF í ár en tæplega 30% af VLF undir lok tímabilsins. Lögð verður áhersla á að styrkja grunnstoðir skattkerfisins með því að fækka ívilnandi úrræðum og draga úr hvötum til skattasniðgöngu. Auk þess mun ríkisstjórnin endurskoða gjaldtöku vegna nýtingar á auðlindum landsins og tryggja að hún byggist á sjálfbærum og réttlátum auðlinda­gjöldum. Grunnstef fyrirhugaðra breytinga er að efla tekjuhlið ríkissjóðs án þess að auka álögur á almenning í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Nánar er fjallað um breytingar á tekjuhlið ríkissjóðs í kafla <em>3.2.2 Tekjuþróun og skattastefn</em>a.</p> <p><strong> </strong></p> <p> </p> <h3>3.2.1 Afkomuhorfur ríkissjóðs</h3> <p>Afkomuhorfur ársins 2025 hafa batnað markvert frá því að fjárlög voru samþykkt í nóvember á síðasta ári. Í uppfærðri áætlun er gert ráð fyrir að heildarafkoma ríkissjóðs verði neikvæð um tæplega 28 ma.kr., eða 0,6% af VLF, en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir halla um 63 ma.kr., eða 1,3% af VLF. </p> <p>Bætta afkomu má að stærstum hluta rekja til aukinna tekna í uppfærðu mati samanborið við tekjuáætlun fjárlaga. Gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs verði 1.471 ma.kr. og nemur aukningin um 50 ma.kr. frá áætlun fjárlaga. Tekjuaukann má einkum rekja til áætlaðra tekna af fjármagnstekjuskatti og virðisaukaskatti, en uppgjör á síðasta ársfjórðungi ársins 2024 reyndist betra en gert var ráð fyrir. Þá er gert ráð fyrir rúmlega 11 ma.kr. aukningu arðgreiðslna frá fjármálafyrirtækjum og Landsvirkjun.</p> <p>Á móti vegur að hluta að gert er ráð fyrir að útgjöld aukist um 15 ma.kr. frá áætlun fjárlaga og verði um 1.498 ma.kr. Þrjár ástæður eru fyrir þeirri aukningu. Í fyrsta lagi er útlit fyrir að gjaldfæra þurfi í rekstrarreikning ríkissjóðs um skuldbindingu vegna svonefnds varúðarsjóðs fyrir lífeyrisaukasjóð A-deildar LSR miðað við áætlaða stöðu. Varúðarsjóðurinn var liður í lögfestu samkomulagi árið 2016 um uppgjör deildarinnar við umbreytingu hennar í sama horf lífeyrisréttinda og gildir hjá almennum lífeyrissjóðum. Um er að ræða flokk skuldabréfa sem ríkissjóður gaf út og afhenti LSR til varðveislu á þeim tíma. Varúðarsjóðnum var ætlað að vera baktrygging upp að ákveðnu marki fyrir skuldbindingum ríkissjóðs gagnvart tilgreindum skilyrðum í lögunum um tryggingafræðilegri stöðu lífeyrisaukasjóðs A-deildarinnar. Í samræmi við ákvæði laganna hefur sérstakur matshópur þessa stöðu til umfjöllunar. Verði niðurstaðan sú að talið sé að umrædd skilyrði hafi nú virkjast er gert ráð fyrir að gjaldfæra þurfi þá ábyrgðarskuldbindingu sem fólst í skuldabréfum varúðarsjóðsins með sama hætti og áður hefur verið gert vegna annarra fjármuna sem ríkissjóður hefur lagt til lífeyrisaukasjóðs LSR. Staða varúðarsjóðs í lok árs 2024 var 16 ma.kr. Í öðru lagi er gert ráð fyrir að veittur verði viðbótarstuðningur til Úkraínu í samræmi við stefnu þar um sem samþykkt var með þingsályktun árið 2024. Í þriðja lagi hefur áætlun um vaxtagjöld verið uppfærð með hliðsjón af bættri afkomu og leiðir það til lítils háttar lækkunar vaxtagjalda samanborið við áætlun fjárlaga.</p> <p>Gert er ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs batni enn frekar á næsta ári og verður frumjöfnuður ríkissjóðs þá orðinn jákvæður um tæplega 60 ma.kr., eða 1,2% af VLF. Munar þar meira en 10 ma.kr. milli ára. Að teknu tilliti til vaxtajafnaðar er þó gert ráð fyrir að heildarafkoma ríkissjóðs verði áfram neikvæð á árinu 2026 um tæplega 20 ma.kr., eða 0,4% af VLF. </p> <p><strong>Tafla 3.3 Áætluð afkoma ríkissjóðs 2025-2030</strong></p> <p> </p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/Tafla3.3.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p><strong>Hallalaus fjárlög árið 2027</strong></p> <p>Stjórnvöld hafa sett sér það einarða markmið að jöfnuður náist í rekstri ríkissjóðs árið 2027 og litar sú ákvörðun alla stefnumörkun þessarar fjármálaáætlunar. Gangi það eftir verður þeim mikilvæga áfanga náð ári fyrr en gert var ráð fyrir í síðustu fjármálaáætlun og er sú breyting til marks um vilja stjórnvalda til að sporna gegn þenslu og skapa rými fyrir lækkun vaxta. </p> <p>Eftir árið 2027 er gert ráð fyrir áframhaldandi bata á frumjöfnuði ríkissjóðs um rúmlega 10 ma.kr. á ári. Þannig er stefnt að því að heildarafkoma verði orðin jákvæð um 0,4% af VLF undir lok tímabilsins árið 2030.</p> <p><strong>Samanburður við gildandi fjármálaáætlun 2025–2029 </strong></p> <p>Samanborið við gildandi fjármálaáætlun eykst afgangur af frumjöfnuði að jafnaði um 10 ma.kr. á ári hverju yfir tímabilið þrátt fyrir aukningu frumútgjalda þar sem aukning frumtekna er meiri. Frumtekjur eru að jafnaði um 0,4% af VLF meiri en gert var ráð fyrir í síðustu fjármálaáætlun, en frumgjöld aukast að jafnaði um 0,2% af VLF. Frumjöfnuður batnar því sem nemur þeim mismun. Bættur frumjöfnuður vegur á móti lakari fjármagnsjöfnuði vegna aukinna vaxtagjalda, einkum hærri verðbóta verðtryggðra lána. Þessa aukningu verðbóta má rekja til lítils háttar hærri skuldastöðu í árslok 2024 en gert var ráð fyrir í fyrri áætlun. Samanlagt helst heildarafkoma ríkissjóðs því að jafnaði nánast óbreytt frá fyrri áætlun þótt heildartekjur og heildargjöld séu nokkru meiri.</p> <p><strong>Tafla 3.4 Samanburður við fjármálaáætlun (br. frá gildandi áætlun)</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.4.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p><strong> </strong></p> <h3>3.2.2 Skattastefna og tekjuþróun</h3> <p>Skattastefna stjórnvalda mótast af pólitískum áherslum sem koma fram í stefnuyfirlýsingu ríkis­stjórnarinnar og eru undirliggjandi í fjármálaáætluninni. Hún er mikilvægur þáttur í hagstjórninni og verður að vera sveigjanleg gagnvart efnahagslegum veruleika sem blasir við hverju sinni, hvort heldur er til lengri eða skemmri tíma. Á árinu 2025 fær ríkið tekjur af tímabundinni eins prósentustigs hækkun á tekjuskatti lögaðila vegna hagnaðar ársins 2024. Var sú hækkun hluti af þeirri vegferð stjórnvalda að beita ríkisfjármálunum til að draga úr þenslu í hagkerfinu. Í þessari fjármálaáætlun er áhersla lögð á að styrkja grunnstoðir skattkerfisins með því að fækka ívilnandi úrræðum og koma í veg fyrir skattasniðgöngu fremur en að auka álögur á einstaklinga. Umbylting í þróun gervigreindar og hliðstæðrar tækni styður og flýtir fyrir sjálfvirknivæðingu í skatta- og tollakerfum sem opnar tækifæri á öflugt rauntímaeftirlit og viðnám við skattundanskotum og peningaþvætti. Grunnstoðir skattkerfisins verða því nútímavæddar og verður kerfið þannig betur í stakk búið til að takast á við samfélagslegar breytingar sem aftur stuðlar að sjálfbærari og sanngjarnari tekjuöflun fyrir ríkissjóð til framtíðar. Fyrirhugaðar skattbreytingar hafa að hluta verið kynntar í síðustu fjármálaáætlun og er fjallað um þær hér á eftir ásamt nýjum breytingum. Gert er ráð fyrir að nýjar áherslur og breytingar muni skila hærri tekjum sem hlutfall af VLF en tekjuáætlun fyrri fjármálaáætlunar gerði ráð fyrir.</p> <p>Eitt af markmiðum nýrrar ríkisstjórnar er að <strong>bæta skattskil, loka glufum og fækka undanþágum í skattkerfinu.</strong> Í þessari aðgerð geta falist ýmis verkefni sem þarf að vinna áfram, greina frekar og áhrifameta. Má hér helst nefna aðlögun skattkerfisins að áskorunum í orkuskiptum og stafrænum viðskiptum, nútímalegri og einfaldari skattframkvæmd og skilvirkari innheimtu. Undir þessa aðgerð heyra einnig áform um niðurfellingu samsköttunar milli skattþrepa í tilviki hjóna og sambýlisfólks, brottfall heimildar til að ráðstafa ónýttum persónuafslætti til greiðslu fjármagnstekjuskatts, bætt eftirlit vegna styrkveitinga til rannsóknar og þróunar og endurskoðun viðmiðunarreglna um reiknuð laun í atvinnurekstri. Vinnu við þessi verkefni verður fram haldið á tíma áætlunarinnar og verða þau kynnt nánar eftir því sem þeirri vinnu vindur fram.</p> <p>Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar er kveðið á um að ríkisstjórnin hyggist taka upp <strong>auðlindagjald fyrir aðgang ferðamanna</strong> að náttúruperlum Íslands. Horft er til þess að gjaldið greiðist af þeim sem heimsækja ferða­manna­staði í eigu ríkisins. Gildir það jafnt um erlenda ferðamenn sem hingað koma og þá sem hér eru búsettir. Unnið er að útfærslu á gjaldinu, en stefnt er að gildistöku um mitt ár 2026. Tekjurnar af gjaldinu hjálpa til við að byggja upp og vernda ferða­manna­staði. Þá hyggst ríkisstjórnin gera breytingar á <strong>lögum um veiðigjald</strong> til að tryggja að útreiknað aflaverðmæti tiltekinna nytjastofna endurspegli betur raunverulegt afla­verðmæti þessara sömu stofna. Um er að ræða nokkrar breytingar sem beinast að því að leiðrétta aflaverðmæti í reiknistofni veiðigjalds ásamt mótvægisaðgerðum. Er horft til þess að aflaverðmæti þorsks og ýsu miðist við meðalverð á fiskmarkaði og að aflaverðmæti ákveðinna uppsjávarstofna taki mið af meðalverði skv. Fiskistofu Noregs þar sem ekki er virkur markaður með þær sjávarafurðir hér á landi. Er jafnframt áformuð hækkun á frítekjumarki til að koma til móts við litlar og meðalstórar útgerðir. Saman verka þessir þættir til að auka tekjur ríkissjóðs á tímabili fjármálaáætlunar.</p> <p>Jafnframt er gert ráð fyrir hækkun <strong>fiskeldisgjalds</strong> þar sem gjaldhlutfall efsta þreps hækkar í 5% af meðaltali alþjóðlegs markaðsverðs á Atlantshafslaxi. Sú breyting er í samræmi við skýrslu Boston Consulting Group um framtíðarmöguleika í lagareldi og stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar um framkvæmd laga um fiskeldi.</p> <p>Fjölgun vistvænna og sparneytinna ökutækja hefur leitt til umtalsverðrar lækkunar á tekjum ríkissjóðs og er að óbreyttu útlit fyrir að sú þróun haldi áfram. Á árunum eftir aldamót voru tekjur af ökutækjum og eldsneyti um 2–3% af VLF. Í forsendum fjármálastefnu ríkis­stjórnarinnar fyrir árin 2026–2030 er gert ráð fyrir að tekjur af ökutækjum og eldsneyti verði um 1,7% af VLF líkt og þær voru að meðaltali á árunum 2010–2017. Á sama tíma og tekjur af ökutækjum og eldsneyti hafa lækkað hefur ekki dregið úr útgjaldaþörf vegna uppbyggingar og viðhalds á samgönguinnviðum landsins. Stjórnvöld eru með áform um uppbyggingu samgönguinnviða um allt land. Þá eru orkuskipti í samgöngum jafnframt mikilvægur hlekkur í loftslags­markmiðum ríkisstjórnarinnar. Um nokkurt skeið hefur verið unnið að nýju <strong>framtíðartekjuöflunarkerfi</strong><strong> vegna ökutækja og eldsneytis</strong>. Fyrsta skrefið í upptöku nýs kílómetragjalds var stigið í ársbyrjun 2024 með upptöku kílómetragjalds á rafmagns-, vetnis- og tengiltvinnbifreiðar. Fyrirhugað er að stíga síðara skrefið um mitt ár 2025 sem mun styðja við tekjuöflun ríkissjóðs yfir tíma fjármálaáætlunarinnar. Kílómetragjaldið felur í sér að greitt er gjald eftir fjölda ekinna kílómetra með það að markmiði að gjaldtaka vegna aksturs ökutækja endurspegli betur en núverandi kerfi raunverulega notkun á vegasamgöngum. Samhliða er kolefnisgjald hækkað til að fanga neikvæð ytri áhrif af brennslu kolefnis. Við kerfisbreytinguna falla niður núverandi gjöld á ökutæki, s.s. bensíngjald og olíugjald.</p> <p><strong>Tekjuáætlun tímabilsins</strong></p> <p>Tekjuáætlun næstu fimm ára mótast helst af þróun efnahagsmála í undirliggjandi þjóðhagsspá Hagstofu Íslands ásamt fyrirhuguðum skattkerfisbreytingum og öðrum tekju­ráðstöfunum. Jafnframt eru horfur fyrir árið 2025 endurmetnar út frá þjóðhagsspánni og fyrirliggjandi gögnum um tekjuþróun frá ársbyrjun. Skatttekjur og tryggingagjöld standa undir tæplega 90% af heildartekjum ríkissjóðs. Á mynd 3.7 má með skýrum hætti sjá hvernig skatttekjur og tryggingagjöld sveiflast með hagsveiflunni. Á tímabilinu frá 1998 hafa þessar tekjur lægst farið í um 21,8% af VLF en hæst í 29,8%. Í þessari fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að þær verði nokkuð stöðugar á bilinu 26,7% af VLF í upphafi til 26,5% undir lok áætlunar­tímabilsins. Hér eru meðtaldar fyrirhugaðar ólögfestar skattkerfisbreytingar. Án slíkra skattkerfisbreytinga eru skatttekjur og tryggingagjöld áætluð 26,3% af VLF í upphafi en lækka í 25,7% í lok áætlunartímabilsins. Sú lækkun er aðallega vegna lækkandi tekna af óbreyttu fyrirkomulagi á skattlagningu ökutækja og eldsneytis.</p> <p>Þróun skattstofna ríkissjóðs ræðst af framvindu ýmissa undirliggjandi þátta í efnahags­málum, s.s. þróun launastofns og einkaneyslu. Tekjuskattur einstaklinga og trygginga­gjald fylgir að stórum hluta spá Hagstofu Íslands um launastofninn og er í áþekku hlutfalli af VLF yfir tímabil fjármálaáætlunar. Árið 2025 kemur til tekna tímabundin eins prósentustigs hækkun á tekjuskatt lögaðila sem var í gildi á rekstrarárinu 2024. Þróun tekjuskatts lögaðila fylgir hagvexti á áætlunartímabilinu og er gert ráð fyrir að tekjur af honum nemi 2,9% af VLF út tímabilið. Tekjur af fjármagnstekjuskatti munu lækka lítillega sem hlutfall af VLF á áætlunar­tímabilinu sem má m.a. rekja til lækkandi vaxtastigs á fyrri hluta tímabilsins. Dregið hefur verið úr umfangi ívilnana í VSK-kerfinu í formi undanþágna og endurgreiðslna og mun það styrkja VSK-stofninn til framtíðar. Á næstu árum er gert ráð fyrir að erlendum ferðamönnum fjölgi um einungis 1,2% að jafnaði á ári en neysla meðalferðamanns aukist að hluta á móti. Þá verður samsetning hagvaxtar, með vaxandi framlagi utanríkis­viðskipta, lítillega óhagstæðari VSK. Tekjur af VSK verða að jafnaði 8,8% af VLF næstu fimm ár sem er hærra hlutfall en verið hefur að jafnaði síðan skattþrepum VSK var breytt fyrir einum áratug.</p> <p>Áhrif fyrirhugaðra skattbreytinga eru vaxandi yfir tímabil fjármálaáætlunarinnar úr um 29 ma.kr. á árinu 2026 í um 67 ma.kr. árið 2030. Gert er ráð fyrir að tekjuáhrif þeirra nemi um 0,6% af VLF á árinu 2026 og verði svo um 1,1% af VLF undir lok tímabilsins. Þrátt fyrir þær fyrirætlanir er gert ráð fyrir að heildartekjur ríkissjóðs lækki sem hlutfall af VLF yfir áætlunartímabilið. Veigamesta tekjuráðstöfunin felst í framhaldi þeirrar stefnu að bregðast við lækkun skatttekna af ökutækjum og eldsneyti. Fyrirhugað er að þær nemi 1,7% af VLF árið 2027 til samræmis við meðaltal áranna 2010–2017. Sú breyting er til að mæta lækkandi tekjum að óbreyttu vegna fjölgunar vistvænna og sparneytinna bifreiða eins og fjallað er um hér framar. Fyrirhugaðar breytingar á veiðigjaldi og gjaldtöku í ferðaþjónustu setja einnig sitt mark á tekjuferil næstu ára. Auk þess er gert ráð fyrir að tekjur aukist vegna innleiðingar alheimslágmarksskatts á fyrirtæki frá og með árinu 2026.</p> <p><strong>Mynd 3.7</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.7.png" alt="Skatttekjur og tryggingagjöld án óreglulegra liða" /></p> <p>Tekjuáætlunin hefur hækkað frá síðustu fjármálaáætlun fyrir ári síðan, bæði í krónum talið og sem hlutfall af VLF. Áætlað er að heildartekjur ríkissjóðs á árinu 2026 verði 30,2% af VLF og lækki í 29,7% árið 2030. Skatttekjur og tryggingagjöld eru þar veigamest, tæplega 90%. Arðgreiðslur eru áætlaðar um 56 ma.kr. á árinu 2026. Þar vega þyngst arðgreiðslur frá Landsvirkjun og Landsbankanum en gert er ráð fyrir lækkun vegna sölu eftirstandandi eignarhlutar ríkisins í Íslandsbanka.</p> <p><strong>Tafla 3.5 Tekjuáætlun á þjóðhagsgrunni</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.5.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <h3>3.2.3 Útgjaldaþróun og útgjaldastefna</h3> <p>Útgjaldastefna ríkissjóðs í fjármálaáætlun fyrir tímabilið 2026–2030 grundvallast á mark­miðum fjármála­stefnu nýrrar ríkisstjórnar og skilyrðum laga um opinber fjármál. Í fyrsta sinn er fjármálaáætlun mótuð með hliðsjón af nýrri stöðugleikareglu sem takmarkar útgjalda­vöxtinn. Hóflegur raunvöxtur útgjalda verður til þess að hlutfall ríkisútgjalda af verðmæta­sköpun hagkerfisins fer lækkandi á tímabilinu og heildarútgjöld ríkissjóðs fara úr tæpum 31% af vergri lands­framleiðslu á þessu ári í rúmlega 29% af VLF árið 2030. Svo lágt hefur útgjaldastigið ekki verið síðan 2006.</p> <p>Fjármálaáætlunin er sett fram á grunni stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og endurspeglar forgangsröðun og stefnumótandi áherslur hennar. Sérstök áhersla er lögð á að stöðva halla­rekstur ríkissjóðs árið 2027 og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta. Uppfærsla á útgjalda­áætlun ríkissjóðs grundvallast jafnframt á ákvörðunum sem teknar voru í fyrri fjármála­áætlunum og fjárlögum fyrir árið 2025. Þá er áætlunin unnin með hliðsjón af upp­færðri þjóðhagsspá Hagstofu Íslands, lýðfræðilegum forsendum og breyttum útgjalda­skuld­bindingum ráðuneyta. </p> <p>Til að mæta auknum útgjöldum og styrkja sjálfbærni ríkis­fjármála verður gripið til aðhalds með hagræðingu í ríkisrekstri, breyttri forgangs­röðun og bættri nýtingu fjármuna innan gildandi útgjaldaramma, ásamt aukinni tekjuöflun. Slíkar ráðstafanir eru nauðsyn­legar til að tryggja að rekstur ríkissjóðs uppfylli hag­stjórnarmarkmið stjórnvalda og ná markmiðum um bætta afkomu ríkissjóðs.</p> <p><strong>Hóflegur vöxtur heildarútgjalda 2026–2030</strong> <sup><strong><sup>3</sup></strong></sup></p> <p>Á tímabili þessarar fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir 8,5% uppsöfnuðum raunvexti heildar­útgjalda frá fjárlögum 2025, eða sem nemur 131 ma.kr. Á fyrsta árinu er gert ráð fyrir að útgjöld aukist um tæplega 46 ma.kr. og vega þar þyngst aukin útgjöld til félags- og tryggingamála, fyrst og fremst vegna nýs örorkukerfis, og til heilbrigðis- og samgöngumála. Á öðru árinu aukast útgjöld mun minna eða um 7 ma.kr. sem skýrist að mestu af því að aðhalds­ráðstafanir fara þá að vega þyngra en á því fyrsta, auk þess sem ýmis tímabundin framlög falla niður árið 2027. Á tímabilinu öllu er lögð áhersla á aukin fjárfestingarframlög og fjármagns­tilfærslur sem hækka um 16 ma.kr. strax á næsta ári og rúmlega 7 ma.kr. til viðbótar milli áranna 2026 og 2027. Er það í samræmi við markmið stjórnvalda um fjárfestingu í innviðum. Með því að halda aftur af vexti rekstrar- og tilfærsluútgjalda á öðru ári skapast svigrúm til aukinna fjárfestingarframlaga án þess að raska markmiðum um aðhald og sjálfbærni í opin­berum fjármálum.</p> <p>Stefnuyfirlýsing ríkisstjórnarinnar kveður á um mikilvægi þess að tryggja jafnvægi milli aðhalds í opinberum fjármálum og nauðsynlegrar uppbyggingar. Í því skyni er lögð áhersla á að verja grunnstoðir samfélagsins og styðja við markmið um velsæld og efnahagslegan stöðugleika. Forgangsröðun útgjalda tekur mið af þessum áherslum og beinist fyrst og fremst að félags- og tryggingamálum, heilbrigðismálum og samgöngumálum en framlög til þessara málaflokka aukast mest í krónum talið. Framlög til utanríkismála aukast hins vegar hlut­fallslega mest, eins og fram kemur á mynd 3.9. Framlög til þessara málaflokka aukast yfir tímabilið í takt við fjölgun íbúa, aukna eftirspurn eftir þjónustu og stefnumörkun stjórnvalda um að efla velferðarþjónustu auk þess sem brugðist er við stöðu heimsmála. Þá er gert ráð fyrir verulegri fjárfestingu í innviðum, ekki síst á sviði samgangna, m.a. með það að markmiði að styðja við atvinnusköpun og stuðla að jöfnun búsetu­skilyrða. Með þessari skiptingu útgjalda­ramma er stuðlað að markvissri framkvæmd stefnu stjórnvalda á helstu málefnasviðum.</p> <p><strong>Mynd 3.8</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.8.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Hlutfallsleg breyting samandreginna málefnasviða 2025-2030" /></p> <p> </p> <p>Um helmingur útgjalda ríkissjóðs rennur til heilbrigðis- og félags,- húsnæðis- og tryggingamála. Framlög til <strong>heilbrigðismála</strong><sup><sup>4</sup></sup>&nbsp;nema tæplega þriðjungi af heildarútgjöldum ríkissjóðs og aukast um 57 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunarinnar. Í stefnuyfirlýsingu ríkis­stjórnarinnar kemur fram að heilbrigðiskerfið verði eflt og að aðgengi að þjónustu verði tryggt um land allt, með áherslu á jafnræði, velferð og fagmennsku. Gert er ráð fyrir að stoðir heilbrigðis- og öldrunarþjónustu verði styrktar í takt við fjölgun og öldrun þjóðarinnar, m.a. með fjölgun hjúkrunarrýma og aukinni heimahjúkrun. Þá er áhersla lögð á að stytta biðlista barna, auka aðgengi að geðheilbrigðis­þjónustu og efla meðferðarúrræði vegna fíkni­vanda. Auk þess er gert ráð fyrir hagræðingu og markvissari nýtingu fjármuna í heilbrigðis­kerfinu til að skapa svigrúm til nýrra og aukinna verkefna.&nbsp; </p> <p>Framlög til <strong>félags-, húsnæðis- og tryggingamála</strong><sup><sup>5</sup></sup>&nbsp;aukast um 38 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar. Kostnaður vegna nýs örorkulífeyriskerfis vegur þar þyngst eða um 18 ma.kr. á ársgrundvelli. Þá eykst kostnaður vegna fjölgunar endurhæfingar­lífeyrisþega en þeim hefur fjölgað um 20% á milli ára ásamt því að þeir eru nú að jafnaði um einum og hálfum mánuði lengur í endurhæfingu en áður. Þessar breytingar leiða til tæplega 5 ma.kr. kostnaðarauka á fyrsta ári áætlunarinnar með áframhaldandi áhrifum á seinni árum tímabilsins. Þessu til viðbótar hafa áform um að lögbinda tengingu lífeyrisgreiðslna við launa­vísitölu í för með sér uppsafnaðan kostnað sem nemur um 9 ma.kr. yfir tímabilið 2026–2030. Frítekjumark elli­lífeyrisþega verður hækkað í 60 þús.kr. á mánuði í þrepum en kostnaður vegna þess nemur 5 ma.kr. á ári þegar breytingin er að fullu komin til framkvæmda. Allt endur­speglar þetta áherslu stjórnvalda á að bæta afkomu viðkvæmra hópa samfélagsins.</p> <p>Framlög til <strong>mennta- og menningarmála</strong><sup><sup>6</sup></sup>&nbsp;nema um 10% af heildarútgjöldum ríkissjóðs og endurspegla áherslu stjórnvalda á þessi sviði þrátt fyrir að útgjöld lækki um 4% á tímabilinu og nemi 151 ma.kr. árið 2030. Lækkunin skýrist einkum af minni rekstrarþörf vegna tíma­bundinna framkvæmda og verkefna úr fyrri áætlunum auk þess sem hagræðingaráform, s.s. um sameiningu skóla annars vegar og menningarstofnana hins vegar, draga úr útgjaldaþrýstingi. Á sama tíma er leitast við að stöðugleiki verði tryggður í fjármögnun skólastarfs og gert ráð fyrir útgjaldasvigrúmi til að efla aðgengi landsmanna að menningu óháð efnahag og búsetu. Þá verður unnið áfram að því að styðja við starfsemi háskóla á landsvísu með áherslu á menntun, nýsköpun og aðgengi. Jafnframt er gert ráð fyrir áframhaldandi framkvæmdum við Þjóðar­höllina og að hún verði tekin í notkun undir lok árs 2028 með tilheyrandi lækkun á fjárheimildum þegar framkvæmdinni er lokið. </p> <p>Framlög til <strong>samgöngu- og fjarskiptamála</strong><sup><sup>7</sup></sup>&nbsp;hækka um tæpa 8 ma.kr. frá fjárlögum 2025 til 2030. Áherslan beinist sérstaklega að því að bæta öryggi og þjónustu í vegasamgöngum og efla viðhald vegakerfisins. Undanfarin 10 ár hefur umferð á þjóðvegum aukist um 70–100% sem hefur aukið álag á slitlag, brýr og burðarlag. Um 40% þjóðvega eru metnir í slæmu eða mjög slæmu ástandi og 30% vegakerfisins er með slakt burðarlag. Þessi viðhaldsskuld sem hefur safnast upp um langt skeið krefst markvissrar fjárfestingar og forgangsröðunar til að efla innviði og bæta búsetuskilyrði á landinu öllu. </p> <p>Framlag til <strong>nýsköpunar-, rannsóknar- og þekkingarmála</strong><sup><sup>8</sup></sup>&nbsp;eykst um 5,1 ma.kr. á tímabilinu vegna aukins stuðnings við hug­verkaiðnað, nýsköpun og tækni. Ísland stendur vel að vígi í alþjóðlegum samanburði og árið 2023 voru styrkir til nýsköpunarfyrirtækja vegna rannsókna- og þróunar­kostnaðar með því hæsta sem gerist meðal aðildarríkja OECD. Lög um styrki til nýsköpunar­fyrirtækja og lög um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar verða endurskoðuð með það í huga að breytingar hafi áhrif frá árinu 2027. </p> <p>Af öðrum málaflokkum má nefna að árleg framlög til <strong>utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu</strong><sup><sup>9</sup></sup><strong>&nbsp;</strong>aukast jafnt og þétt yfir tímabilið, eða um ríflega 11 ma.kr. milli 2025 og 2030. Sú þróun endurspeglar breyttar aðstæður í alþjóðamálum og vaxandi mikilvægi öryggis- og varnarmála. Stríðsástand í Úkraínu og afleiðingar þess fyrir öryggi í Evrópu leiðir til aukinna framlaga til varnarviðbúnaðar og alþjóðlegrar mannúðaraðstoðar. Framlög til alþjóð­legrar þróunarsamvinnu aukast um 8,5 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunarinnar í takt við vöxt þjóðartekna. </p> <p>Framlög til <strong>umhverfis- og orkumála</strong><sup><sup>10</sup></sup>&nbsp;lækka lítillega, mest milli 2026 og 2027 en sú lækkun skýrist að mestu af endurmati á fjárheimildum Orkusjóðs og því að ýmis tímabundin framlög, svo sem ráðstöfun losunarheimilda til flug­félaga, falla niður frá og með árinu 2027. Í stefnuyfirlýsingu ríkis­stjórnarinnar er lögð áhersla á öryggi almennings, verndun náttúru og viðbúnað við afleiðingum loftslagsbreytinga. Framlög til vöktunar og varna gegn náttúruvá, s.s. til ofanflóðavarna, verða aukin á tímabilinu. </p> <p>Framlög til <strong>almanna- og réttaröryggismála</strong><sup><sup>11</sup></sup>&nbsp;dragast saman um 1,6 ma.kr. milli áranna 2025 og 2030. Þrátt fyrir þessa lækkun hækka framlög á fyrstu tveimur árum áætlunarinnar um alls 4,4 ma.kr. en fara síðan lækkandi yfir tímabilið. Meginskýringin á þessu er að á fyrri hluta tímabilsins er gert ráð fyrir aukinni fjárveitingu vegna byggingar nýs fangelsis sem kemur í stað Litla-Hrauns. Áætlað er að fangelsið verði tilbúið árið 2029 og að framlög vegna fram­kvæmdanna falli þá niður eða alls um 6 ma.kr. Lögð er áhersla á að efla öryggi almennings m.a. með fjölgun lögreglumanna og framlög til að styrkja rekstur Landhelgisgæslu Íslands verða aukin. </p> <p>Framlög til&nbsp;<strong>annarra málefnasviða</strong><sup><sup>12</sup></sup>&nbsp;hækka um alls 25,2 ma.kr. á tímabili fjármála­áætlunarinnar. Þar vega þyngst hækkun vaxtagjalda í samræmi við uppfærða þjóðhagsspá, forsendur um afkomuþróun, upplýsingar um þróun lánsfjármála og loks breytingar á lög­bundnu framlagi í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Þá lækka útgjöld vegna umsækjenda um alþjóð­lega vernd en á móti kemur að fjárheimild fyrir almennan varasjóð fjárlaga fer hækkandi til að stemma stigu við óvissu þegar fram í sækir. Til að fylgja eftir aðgerðum sem ríkisstjórnin sammæltist um vegna öryggisvistunar ósakhæfra einstaklinga er fjárveiting almenns varasjóðs aukin um alls 2 ma.kr. Gert er ráð fyrir að þeirri fjárheimild verði skipt niður á viðeigandi málaflokka við gerð fjárlagafrumvarps ársins 2026. Fjárveitingar vegna lífeyrisskuldbindinga, sem ráðast helst af spá um launaþróun hjá starfsmönnum ríkisins, lækka á áætlunartímabilinu m.a. vegna fækkunar lífeyrisþega. Gert er ráð fyrir að framlag vegna þeirra nemi um 79 ma.kr. árið 2025 en á lokaári áætlunarinnar verði framlagið 68,5 ma.kr. </p> <p>Sjá nánari umfjöllun um útgjöld málefnasviða í greinargerðum málefnasviða.</p> <p><strong>Stöðugleikaregla</strong></p> <p>Fjármálaáætlun er nú lögð fram í kjölfar breytinga á fjármálareglum laga um opinber fjármál og tekur í fyrsta sinn mið af svonefndri stöðugleikareglu. Kveður reglan á um að raunvöxtur útgjalda ríkissjóðs, að frátöldum tilteknum sveiflukenndum þáttum og að teknu tilliti til nýrra tekjuráðstafana, skuli að hámarki nema 2,0% árlega. Markmið þessara breytinga er að auka vægi markmiða um vöxt útgjalda við stefnumörkun um afkomuþróun og tryggja að ríkisfjármál stuðli betur að efnahagslegum stöðugleika. Nánar er fjallað um breytingar á fjármálareglum í <a href="/verkefni/opinber-fjarmal/fjarmalaaaetlun/fjarmalaaaetlun-2026-2030/greinargerd/kafli/?itemid=70ca3b62-0c21-11f0-b88f-005056bcde1f">rammagrein 1</a>.</p> <p>Útgjaldavöxtur ríkissjóðs samkvæmt viðmiði stöðugleikareglu er töluvert hægari í fjármálaáætluninni en það hámark sem lögin setja. Þær áætlanir endurspegla ásetning stjórnvalda um að ná jafnvægi í ríkisfjármálum eins fljótt og kostur er og hefja skuldalækkunarferli. Raunvöxtur reglubundinna útgjalda nemur að jafnaði 1,6% á tímabilinu en að teknu tilliti til tekjuráðstafana er vöxturinn að jafnaði aðeins 0,7% og því langan veg frá leyfilegu 2,0% hámarki. Nánari útlistun á viðmiði stöðugleikareglunnar má sjá í töflu 3.6.</p> <p><strong>Tafla 3.6 Stöðugleikaregla ríkissjóðs (A1-hluta) árin 2026-2030</strong></p> <p> </p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.6.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p><strong>Breytingar frá fjármálaáætlun 2025–2029</strong></p> <p>Í töflu 3.7 er yfirlit yfir fjárheimildir samandreginna málefnasviða á tímabili áætlunarinnar auk breytinga frá fyrri áætlun. Þær skýrast annars vegar af breytingum sem gerðar voru í fjárlögum ársins 2025, s.s. vegna mála sem lágu ekki fyrir við gerð fjármála­áætlunar 2025–2029, eða af breyttum forsendum eins og fjallað er um í inngangi kaflans. Á milli fjármálaáætlana koma inn áherslumál ríkisstjórnarinnar sem útskýra að stórum hluta til aukningu á málefnasviðunum, s.s. vegna aukinna framlaga til heilbrigðismála og samgöngu­mála eins og áður hefur verið fjallað um. Þá dregur töluvert úr útgjöldum undir <em>Önnur málefnasvið</em> sem skýrist einna helst af breyttu umfangi almenns varasjóðs sem áður hafði að geyma fjarheimildir vegna kjarasamninga sem nú hafa verið færð á viðeigandi málefnsvið. Þá skýrist breytingin einnig af endurmati á fjölda umsókna um alþjóðlega vernd og aukinnar skilvirkni í afgreiðslu þeirra.</p> <p><strong>Tafla 3.7 Samanburður útgjalda við fjármálaáætlun 2025-2029</strong></p> <p><em> </em></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.7.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p><strong>Aðhaldsráðstafanir skapa svigrúm fyrir ný og aukin verkefni</strong></p> <p>Jafnan er gert ráð fyrir almennu aðhaldsmarkmiði á málefnasviðum ráðuneyta í fjármálaáætlun sem útfært er í frumvarpi til fjárlaga. Nú er markmiðið um 2,3 ma.kr. á ári. Þessum ráðstöfunum er m.a. ætlað að tryggja að ráðu­neyti og stofnanir nýti þá takmörkuðu fjármuni sem til ráðstöfunar eru á sem hagkvæmastan hátt. Almenn aðhaldskrafa verður 1% á ári út tímabilið en löggæsla, heilbrigðis- og öldrunarstofnanir og skólar eru undanskilin þessari kröfu.</p> <p>Auk almenns aðhaldsmarkmiðs hefur verið gripið til sértækra aðhaldsráðstafana til að hægja á útgjaldavexti og skapa svigrúm til nýrra verkefna í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Þær sértæku ráðstafanir sem gert er ráð fyrir í þessari fjármálaáætlun eiga uppruna sinn ýmist í tillögum frá almenningi, ráðuneytum eða ríkisstofnunum. Ráðstafanirnar felast m.a. í frestun eða niðurfellingu verkefna, endurskoðun á forsendum fjárveitinga, endurskoðun fyrirkomulags eða hagræðingu í rekstri, s.s. með sameiningu stofnana. Alls nemur uppsafnað aðhald vegna þessara sértæku ráðstafana ríflega 100 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar, fyrst rúmlega 10 ma.kr. á árinu 2026 en árlegt aðhald fer svo hækkandi eftir því sem líður á tímabilið, eins og sjá má í töflu 3.8. </p> <p><strong>Tafla 3.8 Aðhaldsráðstafanir</strong></p> <p> </p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.8.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p>Mikil tækifæri felast í aukinni yfirsýn og greiningu á innkaupum ríkisins, m.a. með mark­vissari nýtingu rammasamninga og endurskoðun á eldri samningum um kaup á vöru og þjónustu. Gert er ráð fyrir að bætt stýring opinberra innkaupa skili hvað mestri hagræðingu eða 27 ma.kr. uppsafnað á tímabili fjármálaáætlunar, þar af 3 ma.kr. á árinu 2026 og svo 6 ma.kr. árlega eftir það. Af öðrum veigameiri ráðstöfunum má nefna bætta forgangsröðun í heilbrigðis­kerfinu og er gert ráð fyrir stofnun sérstaks fagráðs sem mun leiða þá vinnu. Þá eru ýmsar sameiningar eða aukið samstarf ríkisstofnana til skoðunar og má þar m.a. nefna héraðs­dómstóla, sýslu­mannsembætti, lögregluembætti, menningarstofnanir, framhalds- og háskóla. Fyrirhugað er að stytta tímabilið sem hægt er að vera samfleytt á framfærslu atvinnu­leysistrygginga til samræmis við það sem gerist í nágranna­löndunum og má gera ráð fyrir að áhrifanna byrji að gæta frá árinu 2027. Þá er til skoðunar að draga úr framlögum til Orkusjóðs frá árinu 2027 til samræmis við nýtingu sjóðsins. Loks má nefna að fyrirkomulag endurgreiðslna til kvikmyndagerðar verður endur­skoðað með það að markmiði að draga úr ófyrirséðum útgjalda­vexti ríkissjóðs. </p> <p><strong>Áhrif á jafnrétti kynjanna</strong></p> <p>Þar sem ráðstafanir á gjaldahlið hafa ekki verið útfærðar hafa þær eingöngu verið gróflega metnar með tilliti til áhrifa á jafnrétti. Gert er ráð fyrir ítarlegra mati við nánari útfærslu þeirra í frumvarpi til fjárlaga. Hér er gerð grein fyrir áhrifum veigamestu breytinganna en mikilvægt er að kynja- og jafnréttissjónarmið verði almennt höfð í huga í við útfærslu ráðstafana á gjaldahlið.</p> <p>Auknar fjárheimildir til nýrra eða aukinna verkefna eru í flestum tilfellum ýmist taldar hafa lítil bein áhrif á jafnrétti eða til þess fallnar að stuðla að jafnrétti. Þar vega þyngst ráðstafanir á sviði félags- og tryggingamála sem almennt eru taldar stuðla að jafnrétti kynjanna auk þess að bæta stöðu tekjulágra, fatlaðs fólks og fólks með skerta starfsgetu. Sama má segja um útgjöld til heilbrigðismála, sér í lagi fjölgun hjúkrunarrýma sem getur dregið úr ólaunaðri umönnun fjölskyldumeðlima, en konur eru t.d. líklegri en karlar til að sinna aðhlynningu maka sem glímir við heilsubrest heima við. Þrátt fyrir að hafa minni bein áhrif á jafnrétti hafa greiningar á samgöngum á landi m.a. sýnt fram á kynbundinn mun á ferðavenjum, aksturshegðun og öryggisupplifun í umferðinni. Það er því talið tilefni til að taka mið af kynja- og jafnréttis­sjónarmiðum við forgangsröðun samgönguverkefna líkt og gert er ráð fyrir í gildandi samgönguáætlun fyrir árin 2020–2034. Aukin útgjöld til þróunarsamvinnu eru talin stuðla að jafnrétti enda eru mannréttindi lögð til grundvallar í allri alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands, ásamt jafnrétti kynjanna, réttindum barna og stuðningi við berskjaldaða hópa.</p> <p>Af hagræðingaraðgerðum vega tækifæri í opinberum innkaupum þyngst en betri nýting rammasamninga og bætt samningsstjórnun eru til þess fallin að auka samkeppni sem kann að hafa jákvæð áhrif á jafnrétti. Mikilvægt er að litið verði til kynja- og jafnréttissjónarmiða við forgangsröðun í heilbrigðiskerfinu en í ljósi þess að konur eru líklegri en karlar til að lifa við heilsubrest í daglegu lífi nýta þær heilbrigðisþjónustu meira. Þá er ríkt tilefni til að við sameiningar stofnana sé hugað sérstaklega að starfsfólki sem hefur hvað viðkvæmasta stöðu á vinnumarkaði, t.d. þeim sem sinna stoðþjónustu og hafa mögulega stutta skólagöngu. Stytting bótatímabils atvinnuleysistrygginga er ekki talin hafa ólík áhrif á kynin en kynjahlutfall þeirra sem hafa verið lengi á atvinnuleysisskrá er í samræmi við kynjahlutfall starfandi, þar sem karlar eru ívið fleiri. Meiri hluti þeirra sem hafa verið lengi á atvinnu­leysisskrá eru erlendir ríkisborgarar, langt umfram hlutfall þeirra á vinnumarkaði. Óljóst er hve stór hluti þessa hóps hefur fasta búsetu á landinu og því vert að fylgjast vel með áhrifum af styttingu tímabils atvinnubóta á atvinnuleitendur með erlent ríkisfang. </p> <p><strong>Fjárfestingarframlög haldast há út tímabil áætlunarinnar</strong></p> <p>Í töflu 3.9 má sjá yfirlit yfir helstu fjárfestingarverkefni á vegum ríkisins. Fjárfestingar­framlög eru aukin ríflega á fyrsta ári áætlunarinnar og haldast há út tímabilið. Breytt forgangs­röðun skýrir hluta aukningarinnar ásamt uppfærslu á áætlunum vegna fyrirliggjandi fram­kvæmda. </p> <p>Verulega er aukið við fjárfestingar í samgönguinnviðum í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Framlög til Vegagerðarinnar hækka um samtals 10,5 ma.kr. fyrstu tvö árin og nema 37,3 ma.kr. árið 2030. Framlag til Betri samgangna á höfuðborgarsvæðinu verður óbreytt og nemur uppsöfnuð heimild 34,2 ma.kr. á tímabilinu. Stærsta einstaka fjárfestingarverkefnið er upp­bygging nýs Landspítala. Fjárheimildir hafa verið uppfærðar í samræmi við framkvæmda­áætlun en fyrstu árin er gengið á ónýttar heimildir fyrri ára sem skýrir aukin framlög á síðari hluta. Nemur uppsöfnuð fjárfestingarheimild 125 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar. Gert er ráð fyrir að tvær nýjar framkvæmdir hefjist á árinu 2026, uppbygging húsnæðis vegna öryggisvistunar fullorðinna einstaklinga og nýbygging við Stjórnarráðið. Þá hafa áætlanir verið uppfærðar vegna byggingar nýs fangelsis og Þjóðarhallar. </p> <p><strong>Tafla 3.9 Fjárfestingarframlög</strong></p> <p> </p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.9.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <div><strong>Hagræn skipting útgjalda</strong></div> <p>Með hagrænni skiptingu útgjalda<sup><sup>13</sup></sup>&nbsp;eru greind hagræn áhrif ríkisfjármála á atvinnulíf og fjárhag heimilanna, fjárfestingu í efnislegum eignum og áhrif á fjármálamarkaði í gegnum breytingar á peningalegum eignum og skuldum. Tafla 3.10 sýnir heildar­útgjöld ríkissjóðs eftir hagrænum þáttum.</p> <p><strong>Tafla 3.10 Hagræn skipting útgjalda</strong></p> <p> </p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.10.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p>Fjárframlög eru stærsti einstaki útgjaldaliður ríkissjóðs eða um 36% af heildargjöldum þegar horft er til hagrænnar skiptingar útgjalda á árinu 2026. Stærsti hluti þeirra rennur til almannatrygginga eða sem nemur um 30,5% af heildargjöldum samkvæmt áætlun. Samanlagt vega laun og kaup á vöru og þjónustu 37,6% af heildargjöldum ríkissjóðs, þar af nema laun um 22% og kaup á vöru og þjónustu 15,7%. Aðrar tilfærslur, fjárfestingar og vaxtagjöld nema samtals 21,2%. </p> <p>Undanfarin ár hefur varanlegur vöxtur útgjalda ríkissjóðs verið mestur í tilfærslukerfum ríkisins. Þegar horft er yfir tímabilið frá árinu 1998 sést að tilfærslur hafa tekið til sín sífellt stærri hluta af útgjöldum ríkissjóðs, bæði þegar atvinnuleysisbætur eru taldar með og án þeirra, og heldur sú þróun áfram. Þróunin á næstu árum skýrist fyrst og fremst að því að kostnaður vegna nýs örorkulífeyriskerfis kemur að fullu fram á árinu 2026 sem eykur útgjöld vegna almannatrygginga um 14 ma.kr. milli ára. Þá eykst kostnaður vegna greiðslu endurhæfingar­lífeyris og hækkunar frítekjumarks ellilífeyrisþega. Samneysla lækkar hins vegar sem hlutfall af VLF. Áætlað er að samneysla verði við lok tímabilsins um 14% af VLF sem er lægra en það var að meðaltali frá 2011–2025. Þessa þróun má að einhverju leyti rekja til þess að áætlað er að kostnaður við tiltekin verkefni sem hafa verið fyrirferðarmikil síðastliðin ár, s.s. móttaka og aðstoð við flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd, heldur áfram að lækka. </p> <p>Fjárfestingarstig verður yfir meðaltali samanborið við tímabilið frá 2011–2025 eða ríflega 2% af VLF. Stærsta einstaka fjárfestingaverkefnið er bygging nýs Landspítala en einnig hefjast framkvæmdir við nýtt fangelsi og húsnæði vegna öryggisvistunar, svo dæmi séu tekin. </p> <p><strong>Mynd 3.9</strong></p> <p> </p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.9.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Tilfærslur yfir meðaltali á tímabili áætlunarinnar" /></p> <p>Vaxtagjöld ríkissjóðs lækka í hlutfalli af VLF á síðustu tveimur árum áætlunarinnar en hækka þó lítillega frá fjármálaáætlun 2025–2029. Árið 2026 vegast á annars vegar lækkun verðbóta þar sem bæði gert er ráð fyrir lækkandi verðbólgu og að verðtryggðar skuldir lækki vegna gjalddaga verðtryggða ríkisbréfaflokksins RIKS 26 og afborgunar af láni frá ÍL-sjóði fyrir samtals um 150 ma.kr. Hins vegar verður endurfjármögnun mikil á árinu 2026 og gert er ráð fyrir að ný lán verði á hærri vöxtum en þau eldri og að skuldir aukist á milli ára. Hækkun vaxtagjalda frá síðustu áætlun má að mestu leyti rekja til þess að horfur eru á hærra vaxtastigi en fyrir ári síðan en einnig til meiri skulda. Áætluð verðbólga er með svipuðu móti og í fjármálaáætlun 2025–2029. Þótt flestir spáaðilar geri ráð fyrir að verðbólga haldi áfram að lækka er útlit fyrir að vextir og verðbólga haldist enn um sinn nokkuð há sem þrýstir fjármagnskostnaði upp, sérstaklega á skammtímafjármögnun, og verðbætur sem eru gjald­færðar í rekstrarreikningi ríkissjóðs.</p> <p><strong>Mynd 3.10</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.10.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Vaxtagjöld ríkissjóðs í hlutfalli af VLF ná jafnvægi á tímabili fjármálaáætlunar" /></p> <h3>3.2.4 Skuldaþróun, skuldastýring og <a>lánsfjáröflun</a></h3> <p>Eitt mikilvægasta markmið gildandi fjármálastefnu, sem byggt er á við gerð fjármálaáætlunar, er að bæta og viðhalda afkomu sem tryggir lækkun skuldahlutfalls hins opinbera undir 30% af VLF og innan ásættanlegs tíma. Skuldahlutfallið hefur þegar náð hámarki í 40% af VLF á árinu 2024 og lækkar niður í 36,6% af VLF undir lok áætlunarinnar gangi hún eftir. Eftirfylgni við markmiðið tryggir bæði sjálfbærni og getu opinberra fjármála til að stuðla að efnahagslegum stöðugleika. Þá er skuldasöfnun dýr í núverandi vaxtaumhverfi sem hefur neikvæð áhrif á afkomu ríkissjóðs. Sjálfbærni opinberra skulda er ein af lykilforsendum heilbrigðra opinberra fjármála. Séu þær ósjálfbærar leiðir það fljótlega til hærri fjármagnskostnaðar og getur jafnvel haft ruðningsáhrif á einkageirann sem getur komið niður á verðmætasköpun. Til lengri tíma leiðir ósjálfbærni opinberra fjármála einnig til óeðlilegs flutnings gæða á milli kynslóða ef núlifandi kynslóðir stofna til of mikilla skuldbindinga sem kemur í hlut framtíðarkynslóða að standa skil á.</p> <p>Í flestum löndum Evrópu lækkuðu skuldir hins opinbera í hlutfalli af landsframleiðslu á árunum 2021–2023 eftir mikla hækkun á árinu 2020 vegna viðbragða við heimsfaraldri kórónuveirunnar. Sú þróun snérist við árið 2024 þegar aðeins 9 lönd af 29 lækkuðu skuldahlutfall sitt, þ.m.t. á Íslandi. Meðfylgjandi mynd sýnir skuldir nokkurra landa í Evrópu miðað við svonefnda Maastricht-skilgreiningu á skuldum hins opinbera sem miðast við heildarskuldir án þess að draga frá sjóði og innstæður eins og gert er ráð fyrir í skuldareglu laga um opinber fjármál. Skuldahlutfall Íslands á þennan mælikvarða var 59,1% af VLF í lok árs 2024 samkvæmt bráðabirgðatölum. Það er í fyrsta sinn síðan árið 1998 sem það mælist undir viðmiði Maastricht um 60% skuldahlutfall og er 22,5 prósentustigum undir Evrópusambandinu og um 6 prósentustigum undir meðaltali allra ríkja Evrópu.</p> <p><strong>Mynd 3.11</strong></p> <p><strong><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.11.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldir hins opinbera á Íslandi undir Maastricht-viðmiði" /></strong></p> <h3></h3> <p><strong>Fjármögnun ríkissjóðs á árinu 2025 – Útgáfa ríkisskuldabréfa áætluð 180 ma.kr.</strong></p> <p>Útgáfa ríkisbréfa á árinu er áætluð allt að 180 ma.kr. og afborganir ríkisbréfa nema 89 ma.kr. Af því leiðir að hrein ríkisbréfaútgáfa verður 91 ma.kr. Endurmetin fjárþörf, eða útgáfuþörf, ríkissjóðs fyrir árið 2025 er 134 ma.kr. Þá hefur þegar verið gert ráð fyrir sölu á helmingshlut ríkissjóðs í Íslandsbanka. Áætlað er að mismunur áætlaðrar útgáfu ríkisbréfa og fjárþarfar ríkissjóðs verði nýttur til að draga úr skammtímafjármögnun. Fjármögnun ársins fór vel af stað og hefur verið með svipuðu sniði og undanfarin ár. Á fyrsta ársfjórðungi höfðu ríkisbréf fyrir 60 ma.kr. verið seld.</p> <p><strong>Sjóðstreymi A1-hluta ríkissjóðs – vextir og endurlán vega þungt</strong></p> <p>Áætlað er að handbært fé frá rekstri verði neikvætt um 19,3 ma.kr. árið 2026 en að það batni á næstu árum á eftir og verði orðið jákvætt um 15,3 ma.kr. árið 2030. Þá er áætlað að fjárfestingarhreyfingar verði neikvæðar um 52,8 ma.kr. árið 2026 en verði svo neikvæðar um 65,4 ma.kr. árið 2030. Þessi þróun er að mestu leyti vegna áætlana um meiri fjárfestingar á seinni hluta áætlunarinnar. Fjárfestingarhreyfingar innihalda einnig endurlán sem gert er ráð fyrir að nái tímabundið hámarki árið 2027 og aðra liði sem breytast minna á milli ára. Lánsfjárjöfnuður leiðir beint af handbæru fé frá rekstri og fjárfestingahreyfingum en samtala lánsfjárjafnaðar og afborgana af innlendum lánum jafngildir fjárþörf ríkissjóðs. Lánsfjárjöfnuður jafngildir því hreinni fjárþörf eða lántökum umfram afborganir sem endurspeglar einna best umsvif ríkissjóðs á skuldabréfamarkaði sem fjallað er um hér á eftir. Lánsfjárjöfnuður er neikvæðastur árið 2027 þegar áætlað er að endurlán nái hámarki en lækki á ný eftir það og nær lágmarki árið 2030 í 50,2 ma.kr.</p> <p><strong>Mynd 3.12</strong></p> <p><strong><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.12.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Jákvæð áhrif greiðsluafkomu á lánsfjárjöfnuð fara vaxandi en vaxtabyrði og lánveitingar þyngja róðurinn" /></strong></p> <p><strong>Fjárþörf og fjármögnun til næstu ára – Nær hámarki árið 2026 en fer svo lækkandi</strong></p> <p>Fjárþörf ríkissjóðs er áætluð hæst árið 2026 þegar tveir flokkar ríkisbréfa eru á gjalddaga, annar í febrúar og hinn í október en þeir standa nú í samtals 192 ma.kr. Þá er lánsfjárjöfnuður áætlaður neikvæður um 72 ma.kr. á árinu. Með öðrum afborgunum upp á 44 ma.kr. er fjárþörf ársins áætluð 308 ma.kr. Þar sem tveir flokkar ríkisbréfa eru á gjalddaga á árinu má gera ráð fyrir að umfang skuldabréfaskipta verði meira en í meðalári. Fjárþörf ríkissjóðs umfram endurfjármögnun nær hámarki árið 2027 þegar fjárfestingar og endurlán ná tímabundnu hámarki. Lánsfjármögnun ríkissjóðs á næstu árum fer að mestu leyti fram á innlendum skuldabréfamarkaði. Innlend skuldabréfaútgáfa mætir því að mestu leyti bæði endurfjármögnun ríkisbréfa og þörf á nýju fjármagni sem verður til bæði vegna neikvæðrar greiðsluafkomu og vegna veittra lána úr ríkissjóði sem fjallað er um síðar í þessum kafla og 4. Kafla um helstu áhættuþætti ríkissjóðs. Áætlað er að evrubréf á gjalddaga árin 2026 og 2028 verði endurfjármögnuð en andvirði þeirra telst til gjaldeyrisforða landsins.</p> <p><strong>Mynd 3.13</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.13.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldahlutfall ríkissjóðs lækkar undir lok fjármálaáætlunar" /></p> <p><strong>Samsetning skulda ríkissjóðs – Skuldahlutfall ríkissjóðs lækkar á komandi árum</strong></p> <p>Í árslok 2024 voru um 82% skulda ríkissjóðs innlendar. Þar af nema ríkisskuldabréf á innlendum markaði 58%, ríkisvíxlar 10% og aðrar skuldir 14% en meirihluti þeirra eru til komnar vegna lána frá ÍL-sjóði árin 2020 og 2021. Erlendar skuldir voru um 18% af heildarskuldum ríkissjóðs.</p> <p>Myndin hér að framan sýnir áætlaða þróun skuldahlutfalls ríkissjóðs m.v. skuldareglu. Fyrstu tvö ár áætlunarinnar hækkar hlutfallið lítillega á meðan betri tökum er náð á rekstri og afkomu ríkissjóðs. Eins og áður var rakið þá hækkar skuldahlutfallið 2027 þrátt fyrir jákvæða afkomu ekki síst vegna endurlána og annarra hreyfinga í sjóðstreymi sem ekki hafa áhrif á afkomu. Þar kemur í ljós sá mismunur sem getur verið á afkomu og lánsfjárjöfnuði, þ.e.a.s. að skuldahlutfall getur hækkað þrátt fyrir jákvæða afkomu og hagvöxt. Frá og með árinu 2028 lækkar skuldahlutfallið fyrst og fremst vegna batnandi afkomu.</p> <p><strong>Mynd 3.14</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.14.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Frumjöfnuður fer batnandi en vaxtabyrði verður áfram íþyngjandi" /></p> <p>Hækkun skuldahlutfallsins árin 2026 og 2027 er að miklu leyti hægt að rekja til meiri fjárfestingar en árin á undan. Árið 2027 er reiknað með að veitt lán á árinu aukist um 80% frá árinu á undan vegna endurlána til Betri samgangna og til byggingar Ölfusárbrúar en umfang endurlána hefur almennt farið vaxandi frá árunum á undan. Hagvöxtur og afgangur af frumjöfnuði, sem reiknað er með að fari vaxandi, hafa áhrif til lækkunar skuldahlutfallsins árin á eftir. Á hinn bóginn togar þung vaxtabyrði skuldir upp á við en þau áhrif fara þó dvínandi með árunum þrátt fyrir hærri vexti á nýjum skuldum en þær eldri bera sem greiddar verða upp á næstu árum. Af þróun verðbólguálags á skuldabréfamarkaði og verðbólguvæntinga má greina að markaðsaðilar efist um að verðbólga verði aftur jafn lág og árin fyrir heimsfaraldurinn. Markaðsskuldabréf ríkissjóðs, ýmist til skemmri eða lengri tíma, bera öll fasta vexti. Það eru því miklir hagsmunir fólgnir í því fyrir ríkissjóð að halda skuldavexti í lágmarki. Vaxtaferill ríkisbréfa er niðurhallandi sem þýðir að skammtíma-fjármögnun er dýr í samanburði við lengri fjármögnun en erfiðara er að grípa til hennar með skömmum fyrirvara. Frávik í afkomu eða sjóðstreymi ríkissjóðs sem leiðir til meiri fjárþarfar ríkissjóðs verður því sérstaklega kostnaðarsöm og getur jafnvel dregið úr getu Seðlabankans til að lækka stýrivexti.</p> <p> Það er mikilvægt að hafa í huga að hluti af hækkun skulda á næstu árum skýrist af endurlánum ríkissjóðs til lánasjóða og fjárfestinga. Endurlán til félaga sem eru í fjárfestingum eru ekki gjaldfærðar hjá A1-hluta ríkissjóðs og hafa því ekki nema afleidd áhrif á afkomu. Áhrif endurlána koma hins vegar að fullu fram í skuldum ríkissjóðs. Samtals nema endurlán ríkissjóðs 173 ma.kr. á tímabili fjármálaáætlunar og skýra rúmlega 40% af hækkun á nafnvirði skulda ríkissjóðs á sama tímabili. Nánar er fjallað um endurlán ríkissjóðs í kafla 4.</p> <h3>3.2.5 Fjármál A2- og A3-hluta ríkissjóðs og samstæðuyfirlit A-hluta ríkissjóðs í heild</h3> <p>Áætlanir um heildarjöfnuð A2- og A3-hluta ríkissjóðs gera ráð fyrir að halli fari lækkandi á tímabili fjármálaáætlunar og verði 0,2% af VLF síðustu tvö ár tímabilsins samanborið við 0,5% af VLF árið 2025. Viðvarandi halli á A2- og A3-hluta ríkissjóðs á tímabilinu skýrist m.a. af tapi ÍL-sjóðs, miðað við áframhaldandi rekstur hans, sem áætlað er að verði um 13–18 ma.kr. á ári. Fjallað er um flokkun ríkisaðila í A1-, A2- og A3-hluta í viðauka 1 en A1-hlutinn er einkanlega fjármagnaður með skattfé.</p> <p><strong>Tafla 3.11 Afkoma A2- og A3-hluta ríkissjóðs og áhrif þeirra ríkisaðila á samstæðuyfirlit A-hluta ríkissjóðs í heild</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3.11.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p><strong>Afkoma A-hluta ríkissjóðs í heild er lakari en afkoma A1-hluta ríkissjóðs</strong></p> <p>Samstæðuyfirlit yfir rekstur A-hluta ríkissjóðs í heild má sjá í töflu 11 í töfluviðauka. Samstæðuyfirlitið sýnir yfirlit yfir rekstur A1-, A2- og A3-hluta ríkissjóðs þar sem tekið hefur verið tillit til innbyrðis viðskipta og umfang þeirra dregið frá. Til innbyrðis viðskipta teljast m.a. framlög úr A1-hluta til reksturs aðila í A2- og A3-hluta en slík framlög eru skráð sem gjöld hjá A1-hluta en tekjur hjá A2- og A3-hluta. Til innbyrðis viðskipta teljast einnig vaxtagreiðslur til A1-hluta vegna veittra lána til aðila í A2- og A3-hluta. Umfang þessara viðskipta er verulegt á áætlunartímabilinu, eða á bilinu 75–90 ma.kr. á ári, og skýrist að mestu af framlögum og lánaviðskiptum. Þegar leiðrétt er fyrir innbyrðis viðskiptum er tekju- og gjaldahlið samstæðunnar lækkuð í jöfnum hlutum og er leiðréttingin því hlutlaus gagnvart afkomunni. Þannig verður samstæðuyfirlit A-hluta ríkissjóðs í heild að fullu saman­burðar­hæft við framsetningu þjóðhagsreikninga og gögn um opinber fjármál sem birt eru á vef Hagstofunnar. Áhrif aðila í A2- og A3-hluta ríkissjóðs á tekjur og gjöld samstæðunnar má sjá í meðfylgjandi töflu sem sýnir heildarafkomu samstæðunnar. Verður hún nokkuð lakari á tímabilinu 2026–2030 en sem nemur heildarafkomu A1-hluta ríkissjóðs og munar þar 6–15 ma.kr. á ári.</p> <h2>3.3 Fjármál sveitarfélaga</h2> <h3>3.3.1 Samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga </h3> <p>Ríki og sveitarfélög hafa í aðdraganda fjármálaáætlunarinnar gert með sér samkomulag um efnahagslegar forsendur og hagstjórnarleg markmið á gildistíma áætlunarinnar, eins og kveðið er á um í lögum um opinber fjármál.</p> <p>Samkomulagið endurspeglar að hagkerfið er nú því sem næst í jafnvægi en verðbólga er þó enn þá yfir markmiði Seðlabankans og vextir háir. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að hún hyggist skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta. Það er mikilvæg forsenda efnahagslegs stöðugleika að umsvif sveitarfélaga, rétt eins og ríkisins, verði ekki umfram það svigrúm sem er til vaxtar opinberra útgjalda til lengri tíma litið. Því mun Samband íslenskra sveitarfélaga hvetja sveitarfélög til að:</p> <ul> <li>Vinna að markmiðum kjarasamninga til að stuðla að lækkun verðbólgu og vaxta.</li> <li>Stuðla að jöfnu og nægu framboði lóða sem endurspegli eftirspurn og styðji við markmið um uppbyggingu húsnæðis í takt við langtímavöxt samfélagsins.</li> <li>Haga fjárfestingum sínum þannig að þær stuðli að því að fjármagnsstofn þeirra á hvern íbúa vaxi á tímabilinu, með áherslu á arðbærar fjárfestingar.</li> </ul> <h3>3.3.2 Fjármál sveitarfélaga</h3> <p><strong>Sveitarfélögin fara með um 30% af opinberum útgjöldum</strong></p> <p>Sveitarfélög landsins voru 62 talsins í byrjun árs 2025. Í þingsályktunartillögu um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2024–2038 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2024–2028, sem samþykkt var í desember 2023, er sett markmið um að sveitarfélög á Íslandi verði öflug og sjálfbær. Í því skyni skuli m.a. litið til hlutfalls íbúa í sveitarfélögum með yfir 1.000 íbúa og hlutfalls íbúa með skuldahlutfall A-hluta undir 100% til samanburðar við heildarfjölda á landinu öllu. Í ársbyrjun 2025 voru átta sveitarfélög með færri en 250 íbúa og 19 sveitarfélög voru með 250–999 íbúa. Samtals voru því 27 sveitarfélög, eða 44% þeirra, með færri en 1.000 íbúa í ársbyrjun 2025 og hafði fækkað um tvö frá fyrra ári. Þá var skuldahlutfall um 40% sveitarfélaga yfir 100% árið 2023. Færa má rök fyrir því að tækifæri séu til að sveitarfélög nái því markmiði að verða öflugri og sjálfbærari.</p> <p>Sveitarfélögin mynda annað tveggja stjórnsýslustiga landsins. Þau fara með um 30% af opinberum útgjöldum og sjá um margháttaða nærþjónustu sem er fjármögnuð að mestu með eigin skatttekjum þeirra (77%), auk fjárframlaga frá opinberum aðilum (10%) og öðrum tekjum, s.s. eignatekjum og sölu á vöru og þjónustu (13%). Í ársbyrjun 2025 bjuggu um 64% landsmanna á höfuðborgarsvæðinu, þ.e. í samfelldri byggð frá Hafnarfirði til Mosfellsbæjar, alls 248.753 íbúar. Næststærsta þéttbýlið var í Reykjanesbæ, þar sem bjuggu 22.499 íbúar, og þá voru 20.050 íbúar á Akureyri í ársbyrjun 2025. </p> <p><strong>Sögulega hefur verið halli á afkomu A-hluta sveitarfélaga</strong></p> <p>Samkvæmt bráðabirgðauppgjöri Hagstofu Íslands er áætlað að heildarafkoma sveitarfélaga hafi verið neikvæð um hálft prósentustig af vergri landsframleiðslu árið 2024 sem svarar til 23,5 ma.kr. halla. Til samanburðar var afkoman neikvæð um 0,9% af VLF árið 2023. Það sem af er þessari öld hefur heildarafkoma sveitarfélaga verið neikvæð, að jafnaði um 0,6% af VLF. Undanskilið er þriggja ára tímabil, árin 2005–2007 þegar afkoman var jákvæð um allt að 0,6% af VLF. Hallinn var einna mestur á tímum kórónuveirufaraldursins árin 2020–2022 eða á bilinu 1–1,4% af VLF. Launakostnaður, sem er stærsti útgjaldaliður sveitarfélaga, var 46% af heildarútgjöldum þeirra árið 2024 sem er samsvarandi meðaltali áranna 2014–2023. Annar stærsti útgjaldaliðurinn er kaup á vöru og þjónustu sem telja um þriðjung af heildarútgjöldum sveitarfélaga.</p> <p>Afkoma sveitarfélaga árið 2024, líkt og hún birtist í bráðabirgðauppgjöri Hagstofu Íslands, var 7,2 ma.kr. betri en forsendur í gildandi fjármálaáætlun gerðu ráð fyrir. Bætt afkoma frá fjármálaáætlun skýrist af því að heildartekjur reyndust um 24 ma.kr. hærri en gert hafði verið ráð fyrir en heildarútgjöld voru um 17 ma.kr. hærri. </p> <p><strong>Mynd 3.15</strong></p> <p> </p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.15.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Afkoma sveitarfélaga vænkast á tímabili fjármálaáætlunarinnar" /></p> <p><strong>Afkoma sveitarfélaga nær jöfnuði á tímabili fjármálaáætlunar </strong></p> <p>Reikniverk um fjármál sveitarfélaga er notað til að áætla afkomu sveitarfélaga árin 2026–2030. Grunngögn líkansins eru bráðabirgðatölur frá Hagstofu Íslands um afkomu sveitarfélaga á árinu 2023 en nýrri gögn voru ekki tiltæk við vinnslu fjármálaáætlunarinnar. Við framreikning er stuðst, ásamt öðru, við samþykktar fjárhagsáætlanir sveitarfélaga fyrir árin 2025–2028, einkum um launakostnað, fjárfestingar og lífeyrisskuldbindingar. Einnig er stuðst við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands.</p> <p>Tafla 3.12 sýnir yfirlit yfir áætlaða afkomu og helstu útgjalda- og tekjuliði sveitarfélaga árin 2024–2030. </p> <p>Gert er ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga í upphafi tímabils fjármálaáætlunar verði neikvæð um 0,2% af VLF en fari batnandi og að jöfnuður náist árið 2028 og haldist þannig út tímabilið. Helsta skýring betri afkomu er að gert er ráð fyrir að skattar á tekjur og hagnað og eignarskattar aukist umfram hækkun rekstrargjalda. </p> <p><strong>Tafla 3.12 Afkoma A-hluta sveitarfélaga 2024–2030</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3-12.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p>Fjárfesting sveitarfélaga í efnislegum eignum var um 76 ma.kr. árið 2023, sem er 1,8% af vergri landsframleiðslu. Í forsendum reikniverksins er gert ráð fyrir að árið 2026 verði fjárfestingar 1,7% af VLF og dragi lítillega úr þeim og þau verði 1,6% af VLF við lok tímabilsins árið 2030. Hundraðshlutinn er í samræmi við fjárfestingarhlutfall áranna 2018–2023 sem var að meðaltali 1,6%.</p> <p><strong>Helstu breytingar frá fjármálaáætlun 2025–2029</strong></p> <p>Í töflu 3.12 má sjá samanburð á áætlunum sveitarfélaga skv. þessari fjármálaáætlun og gildandi fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029.</p> <p><strong>Tafla 3.13 Samanburður við fjármálaáætlun 2025–2029 (breyting frá gildandi áætlun)</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3-13.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p>Samkvæmt bráðabirgðauppgjöri Hagstofu Íslands var minni halli á heildarafkomu sveitarfélaga árið 2024 en gert var ráð fyrir í gildandi fjármálaáætlun, einkum vegna meiri aukningar tekna en gert hafði verið ráð fyrir.</p> <p><strong>Skuldahlutfall sveitarfélaga fer lækkandi á tímabili fjár­mála­áætlunarinnar</strong></p> <p>Skuldaviðmið laga um opinber fjármál, sem notuð eru við markmiðssetningu stjórnvalda um skuldaþróun í fjármálastefnu og fjármálaáætlun, ná til heildarskulda að frádregnum lífeyris­skuldbindingum og viðskiptaskuldum ásamt því að sjóðir og bankainnstæður koma til frá­drátt­ar. Skuldir sveitarfélaga, samkvæmt skuldaviðmiði laga um opinber fjármál, hafa farið hækkandi sem hlutfall af vergri landsframleiðslu síðastliðin ár. Nú er hins vegar útlit fyrir að skulda­hlutfallið fari lækkandi á áætlunartímabilinu samhliða bættri afkomu. Bráða­birgðauppgjör Hagstofu Íslands gerir ráð fyrir að skuldahlutfallið hafi verið 7,2% árið 2024 en áætlað er að hlutfallið fari lækkandi jafnt og þétt á tímabilinu og verði 5,6% af VLF árið 2030 sem er það lægsta síðan árið 2019. </p> <p><strong>Mynd 3.16</strong></p> <p> </p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.16.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Skuldir sveitarfélaga sem hlutfall af VLF fara lækkandi á tímabili fjármálaáætlunar" /></p> <h2>3.4 Fjármál opinberra fyrirtækja og opinberra aðila í heild</h2> <p>Opinberir aðilar í heild samanstanda af ríki og sveitarfélögum ásamt fyrirtækjum þeirra. Í eftirfarandi umfjöllun er farið yfir þróun í afkomu og efnahag fyrirtækja hins opinbera annars vegar og opinberra aðila í heild hins vegar. Nánari upplýsingar um flokkun ríkisaðila og skilgreiningu þeirra er að finna í viðauka 1, <em>Framsetning og flokkun ríkisaðila</em>.</p> <h3>3.4.1 Fjármál opinberra fyrirtækja</h3> <p>Til opinberra fyrirtækja teljast fyrirtæki og rekstraraðilar sem eru að hálfu leyti eða meiri hluta í eigu hins opinbera en það eru aðilar sem teljast til A3-hluta, B-hluta eða C-hluta ríkissjóðs eða B-hluta sveitarfélaga, sbr. 50. gr. laga um opinber fjármál. Afkoma og skuldir fjármálafyrirtækja og sjóða sem skilgreind eru innan A2-hluta ríkissjóðs eru, eins og verið hefur, ekki meðtalin hér. Nánar er fjallað um flokkun ríkisaðila í viðauka 1 um reiknings­haldslega framsetningu opinberra fjármála.</p> <p>Áætluð heildarafkoma fyrirtækja hins opinbera bendir til þess að hún verði jákvæð um 0,1% af VLF á yfirstandandi ári. Gert er ráð fyrir að heildarafkoma verði neikvæð á fyrstu tveimur árum fjármálaáætlunar vegna fyrirhugaðra fjárfestinga Landsvirkjunar, 95 MW vatnsafls­virkjunar við Þjórsá, Hvammsvirkjunar, og 120 MW vindorkuvers við Vaðöldu, Vaðölduvers. Áætlað er að heildarafkoma batni á síðustu þremur árum áætlunar og verði jákvæð um 0,9% af VLF árið 2030. </p> <p>Áætlanir um þróun efnahagsreiknings opinberra fyrirtækja gera ráð fyrir að hrein eign þeirra í hlutfalli af landsframleiðslu haldist óbreytt á tímabilinu en skuldir aukist lítillega.</p> <p><strong>Tafla 3.14 Lykiltölur fyrirtækja hins opinbera</strong></p> <p><em> </em></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3-14.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <h3>3.4.2 Fjármál opinberra aðila í heild</h3> <p>Fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir að heildarafkoma opinberra aðila í heild, þ.e. ríkis, sveitarfélaga og fyrirtækja þeirra, verði í halla sem nemur 0,8% af VLF á þessu ári en að afkoman batni á tímabilinu og verði orðin jákvæð um 1,3% af VLF árið 2030. Þá er áætlað að heildarskuldir lækki nokkuð sem hlutfall af VLF á tímabilinu en gangi áætlanir eftir mun þetta hlutfall fara úr 93% af VLF árið 2025 og verður 84% af VLF árið 2030. </p> <p>Áætlað er að fjárfesting opinberra aðila í heild umfram afskriftir, þ.e. fastafjárútgjöld, fari vaxandi á næstu tveimur árum, m.a. vegna fyrirhugaðra fjárfestinga Landsvirkjunar í Hvammsvirkjun og Vaðölduveri.</p> <p><strong>Tafla 3.15 Lykiltölur fjármála opinberra aðila í heild</strong></p> <p><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/tafla3-15.png?amp%3bproc=LargeImage" /></p> <p>Fjárfesting opinberra aðila í heild, að meðtöldum fyrirtækjum í B-hluta, er áætluð um 321 ma.kr. á yfirstandandi ári. Gert er ráð fyrir að fjárfesting á þennan mælikvarða vaxi talsvert á næstu tveimur árum, einkum vegna fjárfestinga Landsvirkjunar sem fjallað var um að ofan en af rúmlega 380 ma.kr. fjárfestingu opinberra fyrirtækja á þessum árum er hlutur hennar 110 ma.kr. eða ríflega fjórðungur. Á síðari hluta tímabilsins dregur úr fjárfestingu opinberra fyrirtækja. Mikill vöxtur er í fjárfestingu ríkissjóðs milli áranna 2025 og 2026 vegna fjárfestingar í viðhaldi vega og annarra samgönguverkefna. Vöxtur fjárfestinga ríkissjóðs og sveitarfélaga er heilt yfir nokkuð stöðugur á tímabilinu.</p> <p><strong>Mynd 3.17</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.17.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Fjárfesting opinberra aðila" /></p> <p> </p> <h2>3.5 Umbætur í starfsemi hins opinbera</h2> <p>Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á stöðugleika í efnahagslífi og hagræðingu í ríkisrekstri. Ríkisstjórnin hefur m.a. lagt áherslu á sameiningar stofnana, einföldun stjórnsýslu og kallað eftir hagræðingartillögum frá almenningi, ráðuneytum og stofnunum hins opinbera. Í framhaldi af því hafa verið gefnar út tillögur starfshóps forsætisráðherra um hagræðingu í ríkisrekstri. Unnið er að viðamiklum umbótum og hagræðingarverkefnum á grunni þessara tillagna. Hér eru dregin fram verkefni sem styðja við þessar áherslur til næstu fimm ára. Umbætur og hagsýni eiga alltaf að vera leiðarljós við forgang­sröðun og ráðstöfun opinberra fjármuna.&nbsp; </p> <h3>Opinber þjónusta sem skilar auknu virði</h3> <p>Til þess að opinber þjónusta skapi virði fyrir samfélagið þarf gott skipulag og skilvirka samvinnu þeirra sem að henni standa. Gögn og upplýsingar þurfa að berast greiðlega milli þeirra sem veita þjónustu og tryggja þarf hæfni og þekkingu starfsfólks. </p> <p>Ánægja almennings með opinbera þjónustu fer vaxandi samkvæmt þjónustukönnun ríkisins. Fleiri mælikvarðar um árangur verða innleiddir um starfsemi og rekstur stofnana svo auka megi gagnsæi, bæta ákvarðanir og auka skilvirkni í ríkisrekstrinum.</p> <p><strong>Mynd 3.18</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.18.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Heildaránægja með þjónustu ríkisins fer vaxandi" /></p> <p> </p> <h3> Stafræn vegferð einfaldar líf fólks</h3> <p>Stafvæðing hins opinbera hefur skilað miklum árangri og henni verður haldið áfram. Ísland er þegar komið í fremstu röð hvað varðar stafræna opinbera þjónustu og er í 5. sæti á heimslista Sameinuðu þjóðanna á því sviði. Með meiri stafrænni þjónustu næst fram mikil hagræðing, hraðari og skilvirkari þjónusta.</p> <p>Rúmlega 50 opinberir aðilar hafa flutt vefi sína á sameiginlegu þjónustugáttina Ísland.is og markvisst er unnið að því að öll opinber stafræn þjónusta verði þar. Markmiðið er að borgarar geti gengið að opinberri þjónustu hvaðan og hvenær sem er. </p> <p>Áherslur næstu ára snúa að því að innleiða kjarnaþjónustu og að einfalda líf fólks, samræma og staðla tækniinnviði ríkisins, styrkja hæfni starfsfólks, bæta rekstur og hagnýtingu gagna ríkisins. </p> <h3>Upplýsingatækni og bætt nýting gagna er grundvöllur frekari árangurs</h3> <p>Öflugir, hagkvæmir og öruggir tækniinnviðir eru forsenda frekari árangurs, góðrar þjónustu og nauðsynlegrar innsýnar og aðhalds í rekstri ríkisins. Gagnadrifin stjórnendasýn á rekstur, efnahag og sjóðstreymi er ekki síður mikilvæg. Tækniskuld ríkisins er umtalsverð og þarfnast mörg eldri upplýsinga­kerfi (arfleifðar­kerfi) endurnýjunar. </p> <p>Skipan upplýsingatækni í rekstri ríkisins þarf að byggjast á tæknilegum viðmiðum, áhættu­stýringu og forgangsröðun fjárfestinga. Meiri og betri hagnýting gagna er forgangsmál. Frumvarp um skipan upplýsingatækni í rekstri ríkisins, sem fjármála- og efnahagsráðherra lagði nýlega fram á Alþingi, er mikilvægur áfangi í átt að betra samræmi og öryggi upplýsinga­tæknikerfa. Nýta á stærðarhagkvæmni og tryggja að upplýsingakerfi og gögn sem þau geyma séu í samræmi við bestu tæknilegu staðla.</p> <h3> Rétt færni og þekking</h3> <p>Starfsfólk ríkisins er í lykilhlutverki við að veita góða opinbera þjónustu. Mikilvægt er að ríkið laði að og haldi í fjölbreyttan hóp starfsfólks sem býr yfir mismunandi reynslu og færni og sem beitir skapandi hugsun við lausn flókinna viðfangsefna ríkisins á hverjum tíma. Könnun á stafrænni færni starfsfólks ríkisins, sem lögð var fyrir tæplega 2000 einstaklinga hjá 35 ríkisstofnunum, sýnir að nauðsynlegt er að auka stafræna færni og hæfni í meðhöndlun gagna. Stefnu ríkisins í mannauðsmálum, sem verður gefin út á árinu, er ætlað að leggja grunn að markvissri mannauðsstjórnun. </p> <p>Á tímabili fjármálaáætlunarinnar verður einnig ráðist í endurskoðun lagaramma um mann­auðs­mál ríkisins í samráði við helstu hagsmunaaðila. Er það gert til að bæta mannauðsstjórnun, búa starfsfólki betra starfsumhverfi og auka árangur. </p> <p>Skoða þarf núverandi fyrirkomulag launasetningar í stofnanasamningum og hvernig virðismat starfa geti, að einhverju eða öllu leyti, leyst þá af hólmi enda náist um það samkomulag í kjarasamningum. Skoða þarf áhrif alþjóðlegra skuldbindinga á launasetningu hjá ríkinu, launajafnrétti, gæði opinberrar þjónustu og stefnumiðaða mannauðsstjórnun.</p> <h3>Innkaup styðji við hagkvæman og nýskapandi rekstur</h3> <p>Hið opinbera leysir ekki öll sín viðfangsefni sjálft. Leita þarf til fjölmargra aðila á einkamarkaði um verklegar framkvæmdir, vöru- og þjónustukaup. Í þessi verkefni fer stór hluti útgjalda ríkisins. Það skiptir miklu máli hvernig að kaupum ríkisins er staðið og stöðugt þarf að rýna þau, gæta að hagkvæmni, gæðum, verði og að þau skili þeim árangri sem að er stefnt. Nauðsynlegt er að raunveruleg samkeppni ríki um þessi viðskipti, hvort sem þau eru til fjárfestingar eða rekstrar. </p> <p>Gögnum ríkisins verður beitt markvisst til að rýna eldri samninga og bæta almenna upplýsinga­gjöf til almennings og þeirra sem sýsla með útboð og innkaup. Efnt verður til sameiginlegra innkaupa, útboða og endurútboða þar sem þess er þörf. Fjárfesting í upplýsinga­tækni felur í sér tækifæri í að hætta notkun eldri kerfa og við sameiningar stofnana er hægt að endurskoða og sameina samninga og spara. </p> <p>Eftirlit með opinberum innkaupum verður endurskoðað. Hagræðingarhópur forsætisráðherra lagði til að stofnun, sem sér um samkeppnis- og neytendamál, verði falið eftirlitshlutverk með opinberum innkaupum líkt og sambærilegar stofnanir á hinum Norðurlöndunum. Tilgangurinn er að tryggja eðlilega samkeppni um opinbera samninga og að opinberir aðilar fari að lögum. </p> <p>Innkaupagögn verða rýnd sérstaklega til að greina samkeppnisumgjörð og viðeigandi aðgerðir mótaðar til að lækka kostnað. Stefnt er að því að stærri stofnanir sem hafa til þess burði og þekkingu geti séð um eigin innkaup innan ramma sameiginlegra samninga og kerfa. Innkaupaþjónusta og rammasamningsgerð Fjársýslunnar sér til þess að stefnu ríkisins í sjálf­bærum innkaupum sé beitt og til að auka aga og hagkvæmni í ríkisrekstri.</p> <p><strong>Mynd 3.19</strong></p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd3.19.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Fjárfestingar og vöru- og þjónustukaup er verulegur þáttur útgjalda hvers árs - útgjöld 2026 í ma.kr." /></p> <p> </p> <h3>Öflugri stofnanir með sameiningum</h3> <p>Öflugar stofnanir eru lykill að góðri og hagkvæmri opinberri þjónustu. Sameiningar sem eru vel heppnaðar efla stjórnun, bæta þjónustu og geta haft jákvæð byggðaáhrif.</p> <p>Sett verður fram fimm ára sýn um endurskipulagningu stofnanakerfisins. Verkefnið verður unnið með aðkomu allra ráðuneyta og í góðri samvinnu við hagaðila. Lögð verður áhersla á að sameina stofnanir sem hafa sambærileg viðfangsefni og að sameining bæti þjónustu. Í forgangi verða þær stofnanir sem þarf að styrkja og verður sérstaklega horft til stofnana með færri en 50 stöðugildi en þær eru rúmlega 60 talsins. &nbsp;</p> <p>Samhliða þessari vinnu verður nefndum, ráðum, sjóðum og stjórnum hjá ríkinu fækkað verulega á tímabili fjármálaáætlunar og mun árangur af þeirri fækkun verða sýnilegur strax á árinu 2025. Starfsemi stjórnsýslunefnda hjá ríkinu, einkum kæru- og úrskurðarnefnda, verður komið fyrir á einum stað, Nefndahúsi, og þannig dregið úr kostnaði en skilvirkni aukin. Til þess að bæta upplýsingagjöf um starfsemina verður opnað mælaborð um nefndarstarf þar sem hægt verður að sjá fjölda nefnda, nefndarmenn og kostnað við störf þeirra. Með þessum hætti er almenningi haldið betur upplýstum um þessa starfsemi og tækifæri til að veita aðhald bætt.</p> <h3> Til mikils að vinna</h3> <p>Eitt stærsta hagsmunamál almennings er að opinber þjónusta sé hagkvæm og reksturinn sé gagnsær. Með því að vinna stöðugt að framgangi umbótamála hjá hinu opinbera má ná fram einfaldari rekstri og bættri þjónustu. Það er verkefni stjórnvalda að ná þessum markmiðum með góðri samvinnu við almenning, stofnanakerfið sjálft og helstu hagsmunaaðila.&nbsp;</p> <div> <p>&nbsp;</p> <hr /> <p><sup>1 Heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, sbr. 7. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál.</sup></p> <p><sup>2 171. mál á 156. löggjafarþingi.</sup></p> <p><sup>3 Vakin er athygli á því að í þessum kafla er umfjöllun um heildarútgjöld ríkissjóðs 2026-2030 og breytingar frá gildandi áætlun skv. IPSAS reikningsskilastaðli en umfjöllun eftir hagrænni skiptingu er skv. alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS). Í viðauka 1 og 3 er fjallað nánar um staðlanna. </sup></p> <p><sup>4 Til heilbrigðismála heyra málefnasvið 23-26 og málaflokkar 32.10 og 32.30</sup></p> <p><sup>5 Til félags-, húsnæðis- og tryggingamála heyra málefnasvið 27–31 og málaflokkur 32.40.</sup></p> <p><sup>6 Til mennta- og menningarmála heyra málefnasvið 18–22.</sup></p> <p><sup>7 Til samgöngu- og fjarskiptamála heyrir málefnasvið 11.</sup></p> <p><sup>8 Til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina heyrir málefnasvið 7.</sup></p> <p><sup>9 Til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu heyra málefnasvið 4 og 35.</sup></p> <p><sup>10 Til umhverfis-, orku- og loftslagsmála heyra málefnasvið 15 og 17.</sup></p> <p><sup>11 Til almanna- og réttaröryggismála heyrir málefnasvið 9.</sup></p> <p><sup>12 Til annarra málefnasviða heyra málefnasvið 1-3, 5, 6, 8, 10, 12-14, 16 og 32-34</sup></p> <p><sup>13 Í samræmi við lög um opinber fjármál er stuðst við alþjóðlegan hagskýrslustaðal, svokallaðan GFS-staðal, við sundurliðun gjalda eftir hagrænni skiptingu. Samkvæmt þeirri framsetningu eru gjöld flokkuð eftir launum, kaupum á vöru og þjónustu, vaxtagjöldum, framleiðslustyrkjum til atvinnulífsins, fjárframlögum til almannatrygginga, alþjóða­stofnana og sveitarfélaga, félagslegum tilfærslum til heimila og rekstrar- og fjármagnstilfærslum ásamt hreinni fjárfestingu í efnislegum eignum.</sup></p> </div>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægri4 Áhættuþættir<p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/M4-0.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Áhættuþættir valda áskorunum" /></p> <p>Fjárhagsáhættan sem ríkissjóður stendur frammi fyrir hverju sinni er margvísleg. Fall viðskiptabankanna, heimsfaraldur kórónuveiru og jarðhræringar á Reykjanesi eru skýr dæmi um ófyrirséða áhættu sem hefur afdrifarík neikvæð áhrif á efnahag þjóðarbúsins. Til þess að verja afkomu fólks, og í einhverjum tilfellum einnig fyrirtæki, hefur ríkissjóður tekið á sig miklar byrðar. Oft reynist erfitt að tímasetja og ákvarða umfang mótvægisaðgerða. Of mikil eða lítil inngrip geta verið neikvæð fyrir ríkissjóð og samfélagið í heild. Þróun verðbólgu og vaxta á síðustu árum bendir til þess að mótvægisaðgerðir stjórnvalda í kjölfar heimsfaraldursins hafi verið of miklar og/eða of langvarandi. Ekki hafi verið brugðist nógu hratt við merkjum um þenslu eftir að faraldrinum linnti, þá með auknu aðhaldi. Ef tekist hefði að laga mótvægisaðgerðir hraðar að viðsnúningnum hefði mátt vinna gegn þeirri hækkun skulda sem fylgdi í kjölfarið. Afleiðingin er sú að nú þarf að stýra áhættu ríkissjóðs til framtíðar út frá hærri skuldastöðu. Í <a href="/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/FJR/Stefna%20%C3%AD%20l%C3%A1nam%C3%A1lum%202025-2029%20301224.pdf" target="_blank">Stefnu í lánamálum 2025–2029</a>&nbsp;er fjallað með almennum hætti um helstu áhættuþætti sem geta haft neikvæð áhrif á afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs og er hér vísað til þeirrar umfjöllunar. Í þessum kafla er markmiðið að draga fram þá áhættuþætti sem sérstaklega þarf að hafa í huga. Í kafla <em>2.2.2 Efnahagsleg viðfangsefni og áskoranir</em> er fjallað um áhættu ríkissjóðs af því að hagþróun verði önnur en nú er spáð.</p> <h2>4.1 Markaðsáhætta</h2> <p>Í ljósi skuldasöfnunar undanfarinna ára er hér lögð sérstök áhersla á markaðsáhættu. Skuldir hins opinbera, þ.e. ríkissjóðs og sveitarfélaga, samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál hafa verið vel yfir lögbundnu viðmiði, sem er 30% af VLF, allt frá 2020 þegar fjármálareglunum var vikið til hliðar tímabundið í faraldrinum. Markaðsáhættan felst m.a. í þeirri áhættu sem leiðir af breytingum í vaxtastigi, gengi krónunnar og verðbólgu og áhrifum á afkomu og skuldir ríkissjóðs. Í kaflanum er einnig fjallað um aðra áhættuþætti sem snúa að ríkissjóði. Þar ber í fyrsta lagi að nefna endurfjármögnunaráhættu. Stórir flokkar ríkisskuldabréfa sem fjármagna þarf að mestu leyti með nýrri útgáfu verða á gjalddaga á næstu árum á sama tíma og lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs er neikvæður. Þar sem vextir hafa farið hækkandi hefur endurfjármögnun haft neikvæð áhrif á vaxtakostnað ríkissjóðs. Aðrir áhættuþættir sem fjallað er um eru ríkisábyrgðir, endurlán, lífeyrisskuldbindingar, eignarhald á bönkum og Seðlabanki Íslands.</p> <h3>4.1.1 Aukin skuldsetning, neikvæður lánsfjárjöfnuður og óvissa um fjármagnskostnað&nbsp;</h3> <p>Hækkun skulda hins opinbera endurspeglast einnig í skuldahlutföllum A1 hluta ríkissjóðs sem hækkuðu úr 22% af VLF á árinu 2019 í 33% á árinu 2021 og voru í lok árs 2024 33,1%. Lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs hefur einnig verið neikvæður á hverju ári á þessu tímabili og ríkissjóður því þurft að fjármagna bæði nýjar skuldir og endurfjármagna eldri á hækkandi vöxtum. Hækkun markaðsvaxta til skemmri og lengri tíma hefur því aukið fjármögnunarkostnað ríkissjóðs með sambærilegum hætti og annarra aðila í hagkerfinu. Verðbólga leiðir einnig til hækkunar á höfuðstól þegar útgefinna verðtryggðra skulda vegna verðbóta sem eru gjaldfærðar í rekstrarreikningi ríkissjóðs. Þannig hefur markaðsáhætta vegna breytinga á vöxtum og verðbólgu raungerst og leitt af sér versnandi fjárhag ríkissjóðs sem endurspeglast í hærri skuldastöðu og hækkandi virkum vöxtum skuldasafnsins. </p> <p>Raunvextir Seðlabankans eru 6–8 prósentustigum hærri en árið 2021. Fátítt er að raunvextir breytist svo mikið á jafn skömmum tíma, en breytingin einskorðast síður en svo við Ísland. Hækkun alþjóðlegs vaxtastigs er ein stærsta efnahagslega breytingin sem orðið hefur á sl. fimm árum. Dæmi erlendis frá sýna að við skilyrði hárra vaxta er fjármögnun hallareksturs snúnari en á lágvaxtaskeiði áranna fyrir faraldur og vísbendingar eru um að minna þurfi til að vafi skapist um sjálfbærni ríkisfjármála, með tilheyrandi skyndilegri hækkun markaðsvaxta. Brýnt er því að fjármálastefnu og -áætlun sé fylgt eftir af festu. </p> <p>&nbsp;Gert er ráð fyrir að verðbólga hjaðni og nái verðbólgumarkmiði Seðlabankans á árinu 2027. Að sama skapi má gera ráð fyrir að stýrivextir fari lækkandi. Gangi spáin eftir má gera ráð fyrir að fjármögnunarkjör ríkissjóðs fari batnandi og að meðalkostnaður skuldasafnsins taki að lækka í hægum skrefum. Slík þróun er fjarri því sjálfsögð. Mikill hallarekstur stórra ríkja og metnaðarfullar áætlanir um aukin útgjöld til varnarmála hafa á undanförnum vikum þrýst upp vöxtum um alla Evrópu. Lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs á tímabili fjármálaáætlunar er nokkuð neikvæður þrátt fyrir að hallarekstur snúist senn í afgang og í því felst áhætta fyrir ríkissjóð þar sem áætlanir gera ráð fyrir umtalsverðri útgáfu ríkisskuldabréfa. </p> <p>Fjármögnunarkjör ríkissjóðs á alþjóðamörkuðum ráðast af vaxtastigi og vaxtaálagi sem tekur mið af kjörum á útistandandi skuldabréfum ríkissjóðs á eftirmarkaði, kjörum samanburðarríkja og lánshæfismati. Mikil spenna er í alþjóðastjórnmálum sem veldur óvissu og titringi á fjármálamörkuðum. Slíkar aðstæður geta haft neikvæð áhrif á aðgang að fjármagni á erlendum mörkuðum og fjármögnunarkjör. Kjör ríkissjóðs hafa áhrif á kjör annarra íslenskra aðila sem sækja fjármögnun á erlenda markaði. Væntingar eru um lækkandi stýrivexti í Evrópu en dregið hefur úr væntingum um vaxtalækkanir í Bandaríkjunum til skemmri tíma. Framangreind óvissa hefur að svo stöddu ekki haft neikvæð áhrif á aðgang ríkissjóðs að fjármagni á ásættanlegum kjörum.</p> <h3>4.1.2 Verðbólguáhætta </h3> <p>Vaxtaáhætta og verðbólguáhætta eru nátengdar. Í mikilli verðbólgu hækkar höfuðstóll skulda ríkissjóðs sem leiðir til hærri fjármögnunarkostnaðar. Við þær aðstæður hækka nafnvextir oftast einnig, þ.m.t. vextir á nýjum óverðtryggðum skuldum. Verðbólga hefur verið yfir 2,5% markmiði Seðlabanka Íslands frá því um mitt árið 2020 og hefur reynst langvinnari en væntingar hafa staðið til. Hefur það leitt til gjaldfærðs kostnaðar ríkissjóðs umfram áætlanir. Verðbólga hefur hjaðnað markvisst sl. tvö ár en bæði verðbólga og verðbólguvæntingar eru enn nokkuð yfir markmiði Seðlabankans. Líkurnar á því að verðbólga reynist þrálátari en spár ráðgera virðast þannig meiri en að verðbólga hjaðni og vextir lækki hraðar en reiknað er með. </p> <p>Í árslok 2024 námu verðtryggðar skuldir ríkissjóðs 735 ma.kr. sem eru um 39% af skuldum ríkissjóðs. Þetta hlutfall var í lok árs 2023 43% en í lok ársins 2019 var hlutfallið 31%. Á móti kemur að ríkissjóður á verðtryggðar eignir fyrir rúmlega 100 ma.kr., s.s. endurlán til lánasjóða. Verðtryggðar eignir draga þannig úr verðbólguáhættu en verðtryggingarjöfnuður ríkissjóðs í lok árs 2024 var engu að síður neikvæður um 634 ma.kr. Sé tekið tillit til skulda ÍL-sjóðs er sá munur enn meiri.</p> <h3>4.1.3 Gjaldeyrisáhætta </h3> <p>Gengisbreytingar krónunnar hafa áhrif á stöðu erlendra lána en að sama skapi hafa þær áhrif á gjaldeyriseignir. Bein gjaldeyrisáhætta ríkissjóðs hefur til þessa verið takmörkuð þar sem innstæður ríkissjóðs í erlendri mynt og endurlán ríkissjóðs í erlendum gjaldeyri standa á móti erlendum skuldum ríkissjóðs. Um þessar mundir er gjaldeyrisjöfnuður neikvæður um 70 ma.kr.</p> <h2>4.2 Endurfjármögnunar- og lausafjáráhætta</h2> <p>Endurfjármögnun er einn stærsti áhættuþáttur sem ríkissjóður stendur frammi fyrir í kjölfar mikillar skuldaaukningar. Endurfjármögnunaráhættu leiðir af því að ríkissjóður gæti átt í erfiðleikum með að fá nýtt lán á viðunandi kjörum til þess að fjármagna gjalddaga á eldri skuldum. Hún eykst eftir því sem skuldir vaxa og meðaltími skulda er styttri, enda leiðir það til tíðari endurfjármögnunar. Í árslok 2024 nam veginn lánstími skulda ríkissjóðs 5 árum og hefur farið lækkandi jafnt og þétt síðustu ár. Samkvæmt stefnu í lánamálum er gert ráð fyrir að lánstíminn sé á bilinu 5-7 ár. Til að draga úr endurfjármögnunaráhættunni er stefnt að sem jöfnustum endurgreiðsluferli ríkisverðbréfa og að hann sé ekki of framhlaðinn. Eftir því sem einstakir flokkar ríkisbréfa stækka eykst endurfjármögnunaráhætta þeirra. Á næstu árum eru stórir flokkar ríkisskuldabréfa á gjalddaga, tveir flokkar á árinu 2026, auk þess sem útgáfa ríkisvíxla hefur aukist. Þá mun þurfa að fjármagna samhliða neikvæðri greiðsluafkomu ríkissjóðs. </p> <p>Lausafjáráhætta er hættan á því að ríkissjóður geti ekki staðið við eða lendi í erfiðleikum með að mæta fjárskuldbindingum sínum eftir því sem þær gjaldfalla. Markmið ríkissjóðs er að stýra lausafé þannig að tryggt sé að alltaf sé nægt laust fé til að mæta skuldbindingum á gjalddaga.</p> <h2>4.3 Áhætta ríkissjóðs vegna ríkisábyrgða og endurlána</h2> <p>Ríkisábyrgðum fylgir áhætta fyrir ríkissjóð þar sem fjárhagslegar skuldbindingar gætu fallið á ríkissjóð. Í grundvallaratriðum eru ríkisábyrgðir tvenns konar. Annars vegar getur ríkissjóður, á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, veitt aðilum ábyrgð sem bundin er við tiltekið lán þeirra. Hins vegar getur ríkissjóður verið í ábyrgð fyrir lánaskuldbindingum ríkisstofnana eða ríkisfyrirtækja með beinum lánum í gegnum endurlán ríkissjóðs.</p> <p><strong>Mynd </strong><strong>4</strong><strong>.</strong><strong>1</strong></p> <p><strong><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Greinargerdin/mynd4.1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Veittar ríkisábyrgðir" /></strong></p> <p> </p> <p>Afdrif ÍL-sjóðs eru nærtækt dæmi um áhættu sem fylgir ábyrgð ríkissjóðs en sjóðurinn er eins og sjá má með um 88% af öllum ábyrgðum. Þau mistök sem gerð voru við fjármögnun sjóðsins í upphafi aldarinnar munu kosta ríkissjóð verulega fjármuni. Metin staða sjóðsins um síðustu áramót gerir ráð fyrir að ef sjóðnum verða lagðir til fjármunir til að gera honum kleift að greiða af skuldum út líftíma þeirra árið 2044 muni það kosta ríkissjóð um 200 ma.kr. að núvirði. Ef sjóðnum væri hins vegar slitið nú, eignir seldar og þeim ráðstafað til greiðslu skulda væri neikvæð staða m.v. lok árs 2024 metin um 137 ma.kr. Í ljósi þeirrar óvissu sem enn ríkir um uppgjörið er ekki gert ráð fyrir þeim kostnaði í þessari fjármálaáætlun. Fjallað er sérstaklega um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs í <a href="/verkefni/opinber-fjarmal/fjarmalaaaetlun/fjarmalaaaetlun-2026-2030/greinargerd/kafli/?itemid=9d60bef2-0bf8-11f0-b88f-005056bcde1f">rammagrein 5</a>. </p> <p>Ríkissjóður hefur stefnt að því að draga úr umfangi ríkisábyrgða. Hefur það gengið eftir og ekki er gert ráð fyrir frekari ríkisábyrgðum á tímabili áætlunarinnar. Ábyrgðirnar nema í lok árs 2024 samtals um 789 ma.kr., eða tæplega 17% af VLF. Ef tekið er tillit til eigin bréfa ÍL-sjóðs væru ríkisábyrgðir 714 ma.kr., eða 15% af VLF. Ríkisábyrgðir náðu hámarki í lok árs 2012 er þær námu 74% af VLF. </p> <p>Endurlán hafa hins vegar aukist á undanförnum árum og gert er ráð fyrir að sú þróun haldi áfram. Stefna stjórnvalda er að fjármagna stuðningskerfi lánasjóða með endurlánum, í stað þess að þeir gefi sjálfir út skuldabréf. Auk þess er gert ráð fyrir endurlánum til fjármögnunar ákveðinna framkvæmdaverkefna. Meginþorri núverandi endurlána er til Húsnæðissjóðs, Menntasjóðs námsmanna, Vaðlaheiðarganga, Byggðastofnunar og Betri samgangna. Einnig er í áætlunum gert ráð fyrir að á árinu 2027, þegar byggingu Ölfusárbrúar verði lokið, muni ríkissjóður fjármagna kaup á brúnni með endurláni til ríkiseiningar sem hafi tekjur af umferð um brúna. </p> <p>Tækifæri geta falist í að nýta endurlán til að fjármagna fjárfestingar ríkisaðila þegar um er að ræða fjárhagslega arðbær verkefni sem líklegt er að skili ásættanlegri ávöxtun. Þessi verkefni eiga það þó flest sameiginlegt að þeim fylgir margvísleg áhætta. Fjárfestingar- eða framkvæmdaverkefni byggja t.a.m. á áætlunum sem geta breyst á framkvæmdatíma og hefur framkvæmdakostnaður ítrekað farið fram úr áætlunum. Gera verður kröfu til þess að undirbúningur slíkra framkvæmda, líkt og annarra, sé vandaður og fjárhagsleg sjálfbærni verkefna metin áður en gengist er við skuldbindingum. Sem dæmi má nefna að unnið hefur verið að umbótum í áætlanagerð og undirbúningi verkefna sem rata inn á samgönguáætlun. Er þar nú gerð grein fyrir stigi undirbúnings hverrar framkvæmdar ásamt mati á óvissu og stefnt að því að verkefni verði arðsemismetin. </p> <p>Útlánakjör þurfa einnig að endurspegla markaðsvexti og áhættu framkvæmdaverkefna. Sömu þættir eiga einnig við þegar kemur að endurlánum til lánasjóða. Skipulag þeirra gengur út á að lánasjóðirnir sjálfir meti útlánaáhættu verkefna og útlánakjör sjóðanna endurspegli þá áhættu. Önnur áhætta sem tengist fjármögnuninni ætti að mestu að liggja hjá ríkissjóði sem verðleggur hana í lánakjörum endurlánsins. Áhætta ríkissjóðs felst í því að þessir áhættuþættir séu rétt metnir og að útlánakjörin endurspegli þá áhættu, enda ber ríkið ábyrgð á lánasjóðum á sínum vegum og þeim fjármunum sem þar eru bundnir. Því er einkar mikilvægt að gætt sé að virkri áhættustýringu og eftirliti með endurlánum líkt og öðrum skuldbindingum ríkissjóðs. </p> <p>Aukið umfang endurlána er sérstaklega varhugavert í umhverfi hallareksturs ríkissjóðs, þenslu og verðbólgu. Hátt vaxtastig birtist í hárri ávöxtunarkröfu fjárfestingarverkefna og eykur kostnað þeirra. Horfa verður til efnahagslegra áhrifa endurlána og þeirra verkefna sem þau fjármagna samhliða áhrifum þeirra á fjármögnunarkostnað ríkissjóðs. Heildarfjármögnunarþörf ríkissjóðs, ekki aðeins vegna hallareksturs heldur einnig endurlána, getur rutt frá fjármagni sem annars hefði leitt til arðbærra fjárfestinga einkaaðila. Slíkt dregur úr verðmætasköpun. Fjallað var um endurlán í rammagrein 10 í fjármálaáætlun 2025–2029. </p> <h2>4.4 Lífeyrisskuldbindingar</h2> <p>Ríkissjóður er skuldbundinn til greiðslu lífeyris til þeirra starfsmanna sem hafa greitt í B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR), auk skuldbindinga vegna hluta starfsmanna sem greitt hafa í Brú lífeyrissjóð. Jafnframt er ríkissjóður ábyrgur fyrir skuldbindingum lífeyrissjóðs alþingismanna og ráðherra, auk eftirlauna tiltekinna fyrrverandi starfsmanna Útvegsbanka Íslands og Landsbanka Íslands. </p> <p>Lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs námu 1.168 ma.kr. í árslok 2023 en eignir til greiðslu lífeyris (í B-deild LSR) námu 239 ma.kr. Eftir stendur 929 ma.kr. hrein skuldbinding sem getur tekið nokkrum breytingum á milli ára. Lögum samkvæmt endurgreiðir ríkissjóður B-deildinni allar hækkanir sem verða á lífeyri sjóðfélaga eftir að þeir hefja töku lífeyris. Því til viðbótar hefur ríkissjóður forgreitt árlega og einnig óreglubundið inn á skuldbindingar B-deildarinnar. Á tímabili fjármálaáætlunarinnar er gert ráð fyrir að árlegar forinngreiðslur upp í bakábyrgð ríkissjóðs nemi 11–12 ma.kr. Þessar greiðslur eru ekki gjaldfærðar og koma því ekki fram í afkomu ríkissjóðs. Áhætta ríkissjóðs vegna þessara lífeyrisskuldbindinga snýr að miklu leyti að launahækkunum opinberra starfsmanna og ávöxtun undir viðmiði um 3,5% raunávöxtun í framtíðinni. </p> <p>Í tengslum við samkomulag um breytingu á lífeyriskerfi opinberra starfsmanna árið 2016 lagði ríkissjóður 107 ma.kr. í svokallaðan lífeyrisaukasjóð A-deildar LSR. Var það gert til að tryggja verðmæti réttinda sjóðfélaga sem þegar greiddu í sjóðinn eftir að lífeyrisréttindi voru samræmd á almennum og opinberum vinnumarkaði. Við ákvörðun framlagsins var litið til forsendna um lífslíkur, örorkulíkur, raunlaunahækkanir og brottfall framangreindra sjóðfélaga úr sjóðnum. Þar sem óhjákvæmilega ríkti óvissa um forsendur fjárhagslegs styrks lífeyrisaukasjóðs voru auk þess lagðar fram 8,4 ma.kr. í sérstakan varúðarsjóð. Við tilteknar aðstæður, sem leiða af tryggingafræðilegri stöðu lífeyrisaukasjóðs, skal leggja höfuðstól varúðarsjóðs við eignir lífeyrisaukasjóðs. Uppreiknuð staða varúðarsjóðs í árslok 2024 var 16 ma.kr.</p> <h2>4.5 Eignarhald á viðskiptabönkum </h2> <p>Eignarhlutur ríkissjóðs í viðskiptabönkum felur í sér áhættu fyrir ríkissjóð þar sem um er að ræða eign í hlutafé banka hvers verð sveiflast eftir aðstæðum á mörkuðum og gengi félaganna í samkeppni við aðra á markaði. Þá geta áföll á fjármálamarkaði eða breytt landslag vegna annarra ytri þátta leitt til þess að verðmæti eignarhlutanna rýrnar. Ríkissjóður var með um 415 ma.kr. bundna í eignarhlutum í viðskiptabankakerfinu árið 2024.</p> <p>Áformað er að selja eftirstandandi hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka á þessu ári að því gefnu að Alþingi samþykki framlagt frumvarp um breytingu á lögum um ráðstöfun eignarhlutar ríkisins í Íslandsbanka og ef markaðsaðstæður leyfa. Sérstök áhætta felst í því að í áætlanagerð ríkissjóðs á undanförnum árum hefur verið gert ráð fyrir sölu á hlutnum. Það felur í sér áhættu í lausafjárstýringu ríkissjóðs sem ásamt fleiri óvæntum þáttum, eins og útgjöldum tengdum eldsumbrotum á Reykjanesi o.fl., hefur leitt til hærri lánsfjárþarfar hjá ríkissjóði. Hefur þurft að bregðast við því með aukinni útgáfu ríkisvíxla en staða útgefinna víxla hefur aldrei verið að jafnaði eins há og á síðasta ári. Núgildandi fjárlög gera ráð fyrir að allur hluturinn verði seldur á árinu 2025. </p> <p>Á undanförnum árum hafa verið gerðar umtalsverðar breytingar á lagaumgjörð og eftirliti með fjármálakerfinu. Þær breytingar stuðla að því að mjög verulega hefur dregið úr líkum á því að reyni á aðkomu ríkisins vegna áfalla í rekstri fjármálafyrirtækja og að kostnaður af áföllum, þegar af þeim verður, lendi á ríkissjóði umfram það sem leiðir af eignarhlut hans í bönkunum. </p> <p>Áframhaldandi sala á eignarhlutum ríkissjóðs í fjármálafyrirtækjum dregur verulega úr áhættu ríkissjóðs því að þrátt fyrir að ýmislegt hafi verið gert til að takmarka hana verður hún áfram til staðar á meðan eignarhaldið varir. Þá myndi áframhaldandi sala jafnframt skapa svigrúm til að nýta þá fjármuni sem nú eru bundnir í fjármálafyrirtækjum til annarra fjárfestinga eða niðurgreiðslu skulda.</p> <h2>4.6 Seðlabanki Íslands </h2> <p>Ríkissjóður stendur frammi fyrir áhættu vegna afkomu Seðlabanka Íslands. Á grundvelli 40. gr. laga um Seðlabanka Íslands getur bankinn kallað eftir því að ríkissjóður leggi honum til aukið eigið fé ef það fer undir ákveðið viðmið sem stjórn bankans ákveður og afkomuhorfur hans eru þess eðlis að útlit er fyrir frekari lækkun eigin fjár. Eiginfjárframlagið getur orðið allt að 75 ma.kr. á núverandi verðlagi. Síðastliðin 10 ár hefur eigið fé Seðlabankans sveiflast nokkuð en 10 ára meðaltal eigin fjár er um 84 ma.kr. samanborið við 90 ma.kr. eigið fé í lok árs 2024. Á þessu tímabili hefur Seðlabankinn einungis einu sinni greitt arðgreiðslu til ríkissjóðs sem nam 800 m.kr., árið 2021. Nánar er fjallað um áhættu ríkissjóðs vegna reksturs Seðlabanka Íslands í fjármálaáætlun 2023–2027.</p> <p>&nbsp;</p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægriStöðugleikaregla – útfærsla og áhrif - Rammagrein 1<p>Fjármála- og efnahagsráðherra hefur lagt fyrir Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, þar sem stöðugleikaregla verður ein af fjármálareglum laganna í stað afkomureglu (171. mál á 156. löggjafarþingi).</p> <p>Hefði stöðugleikaregla, eins og henni er lýst hér að neðan, verið í gildi á árunum fyrir heimsfaraldurinn hefði hún stuðlað að minni útgjaldavexti. Ófjármagnaður raunvöxtur þeirra útgjalda sem telja gagnvart áformaðri stöðugleikareglu var um 10% bæði árin 2018 og 2019. Minni útgjaldavöxtur á þessum árum hefði að öðru óbreyttu leitt til minni hallareksturs í heimsfaraldrinum og sterkari stöðu opinberra fjármála nú.</p> <p>Í fjárlögum fyrir árin 2022–2025 hefur útgjaldavöxtur, eins og hann telur gagnvart stöðugleikareglunni, verið mun minni og undir viðmiði stöðugleikareglunnar, eða um 1,5% á ári að jafnaði, en þó yfir viðmiðinu bæði árin 2023 og 2024.</p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Rammagreinar/Rammagrein1_mynd1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Ófjármagnaður útgjaldavöxtur var mjög mikill 2018-2021" /></p> <p>Markmið stöðugleikareglu eru þríþætt og tengjast innbyrðis. Í fyrsta lagi er reglunni ætlað að stuðla að efnahagslegum stöðugleika. Hingað til hafa tölulegar fjármálareglur um opinber fjármál nánast eingöngu miðað að því að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála. Það er mikilvægt markmið, en reynsla undanfarins áratugar sýnir hversu mikilvægt það er að opinber fjármál stuðli samhliða að stöðugleika. Í öðru lagi felur innleiðing stöðugleikareglu í sér að útgangspunktur ákvarðana í ríkisfjármálum verður stærð sem stjórnvöld hafa beina stjórn á, þ.e. útgjöldin. Afkoma ríkissjóðs ræðst af samspili tekna og gjalda en tekjur ríkissjóðs eru að verulegu leyti háðar hagsveiflunni og þannig utan áhrifasviðs stjórnvalda. Stöðugleikareglan dregur úr tilhneigingu til að verja hagsveiflutengdum tekjum í varanleg útgjöld en skapar að sama skapi aukið svigrúm til að styðja við hagkerfið í gegnum efnahagslegar niðursveiflur. Í þriðja lagi styður stöðugleikaregla við bætt verklag og meiri fyrirsjáanleika í stefnumörkun. Framkvæmd stöðugleikareglu er í minna mæli háð hagspám en afkomuregla gildandi laga. Mat á því hvað telst sjálfbær útgjaldavöxtur krefst þess að lagt sé mat á langtímavöxt framleiðslugetunnar. Þótt sú stærð sé vitaskuld óþekkt er hún mun meira seigfljótandi en þær efnahagsstærðir sem ráða afkomu ríkissjóðs.</p> <p>Stöðugleikareglan er útfærð þannig að undirliggjandi útgjöld A1-hluta ríkissjóðs mega vaxa að hámarki um 2,0% að raunvirði á ári áður en tekið er tillit til breytinga í tekjuöflun ríkissjóðs. Hámarkið sem lagt er til með reglunni byggist á mati á horfum um vöxt framleiðslugetu þjóðarbúsins að jafnaði til lengri tíma litið, eins og það birtist í þjóðhagsspá. Í einföldu máli má segja að þetta sé mat á þeim vexti ríkisútgjalda sem vöxtur hagkerfisins getur fjármagnað af sjálfu sér yfir langt tímabil. Langtímavöxtur hagkerfisins í framreikningi þjóðhagsspár Hagstofunnar er lítillega meiri en nýjasta mat Seðlabankans á hagvaxtargetu þjóðarbúsins en nálægt langtímaspá OECD fyrir Ísland.</p> <p>Við mat á því hvað langtímahagvöxtur þýðir fyrir svigrúm til ríkisútgjalda er leiðrétt fyrir því að verðlag ríkisútgjalda hækkar að jafnaði nokkuð hraðar en verðlag landsframleiðslunnar, m.a. vegna þess að launakostnaður og gjöld tengd launakostnaði vega fremur þungt í ríkisútgjöldum. Með tilliti til þess geta ríkisútgjöld vaxið um u.þ.b. 2,0% á ári að raunvirði til að útgjöldin haldist óbreytt í hlutfalli við verga landsframleiðslu til lengri tíma litið. Gert er ráð fyrir að endurskoða viðmið fyrir hámarki útgjaldavaxtar á fimm ára fresti, ef tilefni er til þess, á grundvelli opinberrar spár um meðalvöxt framleiðslugetu þjóðarbúsins til lengri tíma litið.</p> <p>Vöxturinn getur þó verið umfram þetta að því marki sem ráðstafanir í tekjuöflun ríkissjóðs leiða til aukinna tekna. Á sama hátt felst það í reglunni að ef ráðstafanir draga úr tekjuöflun A1-hluta ríkissjóðs verði svigrúm til útgjaldavaxtar samsvarandi minna. Er það til þess að tryggja getu stjórnvalda til þess að hafa áhrif á umfang hins opinbera í hagkerfinu í samræmi við pólitískar áherslur.</p> <p>Reglan nær til útgjalda A1-hluta ríkissjóðs, að undanskildum fjárfestingum, vaxtagjöldum, lífeyrisskuldbindingum, afskriftum skattkrafna og annarra tapaðra krafna, tjónabótum, útgjöldum vegna meiri háttar náttúruhamfara, ríkisábyrgðum, framlögum til Atvinnuleysis­tryggingasjóðs og framlögum í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Miðað við fjárlög fyrir árið 2025 myndi stöðugleikareglan ná til tæplega 80% af heildarútgjöldum ríkissjóðs.</p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Rammagreinar/Rammagrein1_tafla1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Fjárlög 2025" /></p> <p>Markmið þess að undanskilja fjárfestingar mati á undirliggjandi útgjaldavexti er að verja opinbera fjárfestingu sem getur stutt við verðmætasköpun og bætt lífskjör til lengdar. Reynslan sýnir að tilhneiging ríkja er að draga hlutfallslega mikið úr fjárfestingarútgjöldum þegar þörf er á að bæta afkomu hins opinbera. Þótt fjárfestingarútgjöld liggi oft vel við niðurskurðar­hnífnum geta slíkar ákvarðanir magnað hagsveiflur og haft langvarandi neikvæð áhrif á hagsæld, enda er arðbær fjárfesting grundvöllur framleiðni- og lífskjaravaxtar. Með því að undanskilja fjárfestingu þeim útgjaldavexti sem stöðugleikareglan nær til er komist hjá slíkri skammsýni.</p> <p>Ástæða þess að undanskilja atvinnuleysisbætur og vaxtagjöld er að þessir liðir sveiflast sérstaklega mikið með efnahagsforsendum og í þágu sveiflujöfnunar er nauðsynlegt að veita svigrúm til þess. Framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eru einnig háð efnahagsforsendum, þeim sömu og ráða skatttekjum ríkissjóðs og útsvarsstofni sveitarfélaga, og útgjöld vegna lífeyrisskuldbindinga eru að sama skapi háð forsendum s.s. líflíkum sem eru utan áhrifasviðs stjórnvalda. Ástæða þess að aðrir liðir eru undanskildir er að um er að ræða sveiflukenndar, tilfallandi og/eða reiknaðar reikningshaldslegar stærðir.</p> <p>Breytingarnar eiga sér nokkurn aðdraganda. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn telur að það að skipta út afkomureglu fyrir reglu sem einblínir á útgjaldavöxt styðji við efnahagslegan stöðugleika. Fjármálaráð beindi því til stjórnvalda í álitsgerð fjármálaráðs um fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 að kanna kosti þess að taka upp útgjaldareglu. Seðlabankinn hefur einnig talað fyrir upptöku útgjaldaviðmiðs. Þá hafa lánshæfismatsfyrirtæki sagt að upptaka útgjaldareglu í stað afkomureglu sé til þess fallin að hafa jákvæð áhrif á lánshæfismat ríkissjóðs.</p> <p>Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fjármálaráð rýni og veiti álit á tilteknum þáttum sem tengjast stöðugleikareglu og tengdum breytingum í framangreindu frumvarpi: i) hvort áætlanir samræmist stöðugleikareglu, þ.m.t. tekjuráðstafanir vegna útgjalda umfram regluna, ii) hvort forsendur fyrir hámarki raunvaxtar útgjalda í stöðugleikareglunni skv. mati á langtíma­vaxtargetu þjóðarbúsins séu raunhæfar, iii) hvort útgjaldaliðir sem undanskildir eru séu viðeigandi, og iv) hvort áætlun stjórnvalda um skuldaþróun virðist geta uppfyllt skilyrði um 30% hámark innan ásættanlegs tíma þegar skuldir eru umfram hámarkið.</p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægriUm samhengi heildarafkomu ríkissjóðs og skuldaþróunar - Rammagrein 2<p>Hreinar lántökur ríkissjóðs á hverju ári eru umtalsvert meiri en sem nemur hallarekstri hans. Því geta skuldir ríkissjóðs haldið áfram að aukast að nafnvirði, jafnvel þótt hallarekstur verði stöðvaður. Munurinn milli afkomu og lánsfjárjafnaðar er hátt í 100 ma.kr. á hverju ári fjármálaáætlunar, eða sem samsvarar 1,5–2% af VLF. Til þess að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála er mikilvægt að setja markmið sem stuðla að ásættanlegri lækkun skuldahlutfalls, ekki síður en að stöðva hallarekstur.</p> <p>Þegar rætt er um halla ríkissjóðs er iðulega átt við halla á heildarafkomu samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál. Í stuttu máli felur heildarafkoma í sér mismuninn á öllum álögðum sköttum og öðrum tekjum annars vegar og öllum áföllnum útgjöldum og skuldbindingum fjárlagaársins hins vegar, óháð því hvort greiðslur eigi sér stað á sama ári. Almennt má segja að bati í heildarafkomu leiði til minni skuldasöfnunar. Aðrir þættir, sem eru óháðir heildarafkomu, hafa einnig veruleg áhrif á skuldaþróun eins og hér verður fjallað um.</p> <p>Annar mælikvarði á rekstur ríkissjóðs er greiðsluafkoma, en hún mælir innflæði greiðslna í ríkissjóð á móti útflæði greiðslna úr ríkissjóði sem fram koma í sjóðstreymi. Greiðsluafkoman er lykilstærð þegar kemur að því að meta lánsfjárþörf og hefur því bein áhrif á skuldaþróun. Hún gefur einnig skýrar til kynna samtímaáhrif ríkisfjármálanna á efnahagsumsvif en heildarafkoman þar sem hún getur falið í sér langtímaskuldbindingar sem koma til greiðslu yfir langt árabil, jafnvel áratugi. Undanfarin ár hefur greiðsluafkoma ríkissjóðs reynst lakari en heildar­afkoma m.a. vegna greiðslu lífeyrisskuldbindinga, sem eru gjaldfærðar með öðrum hætti á þjóðhagsgrunni í samræmi við alþjóðlega staðla. Þá eru árlegar tekjur ríkissjóðs almennt lægri á greiðslugrunni þar sem þær innheimtast með tímatöf, auk þess sem álagðir skattar innheimtast ekki allir. Þegar tafir í skilum fara yfir áramót lendir álagning og innheimta hvor á sínu árinu. Þegar allt er eðlilegt í hagkerfinu hækka hagstærðir jafnt og þétt yfir árið og þannig verður innheimta ársins lægri tala en álagning ársins, jafnvel þótt engin vanskil séu til staðar.</p> <p>Út frá greiðsluafkomu og öðrum inn- og útflæðisliðum sem teljast til svonefndra fjárfestingarhreyfinga í sjóðstreymi má svo leiða fram lánsfjárjöfnuð sem segir til um lánsfjárþörf ríkissjóðs. Sem dæmi um útstreymi í fjárfestingarhreyfingum má nefna endurlán ríkissjóðs til ríkisaðila í A2- og A3-hluta, t.d. til Húsnæðissjóðs og Menntasjóðs námsmanna, og árlegar bakábyrgðargreiðslur ríkisins inn á lífeyrisskuldbindingar B-deildar LSR. Á móti getur stundum komið tilfallandi innflæði þegar efnt er til sölu á eignum ríkisins. Almennt gildir að lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs er lakari en greiðsluafkoma vegna þessara fjárfestingahreyfinga.</p> <p>Til þess að rekja öll áhrif á nafnvirði skulda ríkissjóðs þarf einnig að taka tillit til verðbóta verðtryggðra lána sem leggjast á höfuðstól sem og áhrif af gengisbreytingum krónunnar gagnvart öðrum gjaldmiðlum á höfuðstól erlendra skulda.</p> <p>Á tímabili þessarar fjármálaáætlunar eru framangreindar stærðir sem ráða skuldaþróun um 1,5–2% af VLF lakari en heildarafkoma ríkissjóðs. Þannig mætti, með nokkurri einföldun, segja að afkoma ríkissjóðs yrði að vera jákvæð um 1,5–2% af VLF til þess að nafnverð skulda haldist óbreytt milli ára. Rétt er þó að taka fram að þegar skuldir ríkissjóðs eru settar fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF) myndi slíkur afgangur á heildarafkomu leiða til hratt lækkandi skuldahlutfalls vegna áhrifa af vaxandi landsframleiðslu í nefnara hlutfallsins.</p> <p><img src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Rammagreinar/ramma2-1.png?amp%3bproc=LargeImage" alt="Stærðir sem drífa skuldaþróun ríkissjóðs eru um 1,5-2,0% af VLF lakari en heildarafkoma á þjóðhagsgrunni" /></p> <p>Mismunur á heildarafkomu og greiðsluafkomu (blár kassi):</p> <ul> <li>Greiddar lífeyrisskuldbindingar eru hærri en það sem er gjaldfært á þjóðhagsgrunni.</li> <li>Tekjur ríkissjóðs eru lægri á greiðslugrunni, m.a. vegna tímatafar í innheimtu.</li> <li>Á móti vegur að hluta að gjaldfærð vaxtagjöld eru jafnan hærri en greidd vaxtagjöld, m.a. vegna verðbóta og reiknaðra vaxta vegna lífeyrisskuldbindinga.</li> </ul> <p>Mismunur á greiðsluafkomu og lánsfjárjöfnuði (rauður kassi):</p> <ul> <li>Veitt endurlán ríkissjóðs til annarra ríkisaðila eru hærri en innheimtar afborganir slíkra lána á tímabilinu.</li> <li>Greiðsla vegna bakábyrgðar ríkisins á skuldbindingum B-deildar LSR.</li> <li>Sala eigna og eiginfjárframlög hafa áhrif á þessa stærð til hækkunar eða lækkunar.</li> </ul> <p>Verðbætur verðtryggðra lána og aðrar breytingar (gulur kassi):</p> <ul> <li>Verðbætur verðtryggðra lána leggjast á höfuðstól.</li> <li>Áhrif gengisbreytinga krónunnar á höfuðstól erlendra skulda.</li> </ul>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægriNýjar leiðir í fjármögnun til að flýta samgönguframkvæmdum - Rammagrein 3<p>Í tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun fyrir árin 2024–2038 sem hlaut ekki afgreiðslu þingsins voru kynnt áform um jarðgangaframkvæmdir fyrir allt að 185 ma.kr. yfir 15 ára tímabil. Jarðgangaáætlunin var sett fram utan ramma fjármálaáætlunar og því óljóst er hvernig staðið verði að fjármögnun jarðganga og annarra flýtiframkvæmda. Vegna þröngrar stöðu ríkisfjármála liggur fyrir að afar takmarkað svigrúm verður til að ráðast í slíkar stórframkvæmdir á næstu árum á grundvelli beinna framlaga úr ríkissjóði samkvæmt samgönguáætlun.</p> <p>Ef rjúfa á þá kyrrstöðu sem ríkt hefur í jarðgangagerð hér á landi, eins og fram kemur í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, er því mikilvægt að leita nýrra leiða til að fjármögnunar sem einnig gætu nýst til að flýta öðrum mikilvægum samgönguverkefnum. Í því samhengi má horfa til reynslu nágrannaríkja með áherslu á þjóðhagslega arðsamar flýtiframkvæmdir. Talsverður ávinningur fylgir því fyrir þjóðarbúið að ráðist verði í auknar framkvæmdir á sviði samgangna, m.a. til að auka umferðaröryggi, stytta umferðar­leiðir og bæta tengingar milli byggða og atvinnusvæða. </p> <p>Til að greiða fyrir auknum innviðaframkvæmdum er til skoðunar að stofna sérstakt innviðafélag eða ríkisaðila sem sér um fjármögnun stærri samgöngu­framkvæmda, s.s. vegna jarðganga og sambærilegra flýtiframkvæmda. Umgjörð um fjármögnun, framkvæmd og rekstur umferðarmannvirkja sem falla undir fyrirkomulag af þessu tagi þarf að skilgreina vel með fjárhagslega sjálfbærni að leiðarljósi enda yrði fjármögnun utan A1-hluta fjárlaga.</p> <p>Til greina kemur að leggja slíkum aðila til eigið fé frá ríkinu, t.a.m. í formi fyrirliggjandi samgönguinnviða til að búa til tekjustreymi sem nýtt yrði til að ráðast í arðsamar nýframkvæmdir og uppfærslu á eldri innviðum. Slíkum aðila mætti einnig veita heimildir til lántöku, þar sem framtíðartekjustreymi af samgönguinnviðum yrði veðsett til að fjármagna arðbærar fjárfestingar í nýjum samgönguinnviðum en þó þannig að það valdi ekki óásættanlegri áhættu fyrir ríkissjóð. Þannig mætti t.a.m. hvetja til aukinnar aðkomu lífeyrissjóða og annarra fjárfestingarsjóða að innviðafjárfestingum. Þar sem um ríkisaðila væri að ræða myndi þó áhætta af afkomu verkefna slíks innviðafélags liggja hjá ríkissjóði. </p> <p>Samhliða þessu þyrfti að ráðast í endurskoðun á lögum um samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir til að mögulegt verði að koma á árangursríku samstarfi milli ríkis, lífeyrissjóða og einkaaðila við innviðauppbyggingu. Meginmarkmiðið með samvinnu­verkefnum er að flýta fjárhagslega sjálfbærum framkvæmdum með aðkomu einkaaðila ásamt því að yfirfæra áhættu af byggingu og rekstri slíkra fjárfestinga frá ríkinu. Stærstu óvissuþættirnir við mat á því hvort verkefni teljist sjálfbært lúta að umferðarmagni og greiðsluvilja auk óvissu um endanlegan kostnað, einkum þegar kemur að jarðgangagerð. Í þeim tilvikum þar sem mikil óvissa er um tekjur af veggjöldum, eða ljóst að slíkar tekjur standa ekki með beinum hætti undir fjárfestingunni, er brýnt að hægt sé að bjóða blandaða fjármögnunarleið með „skuggagjöldum“ frá ríkinu sem miðast við tiltekna lágmarks­umferð eða fastar reiðugreiðslur til að einkaaðili sé reiðubúinn að taka þá áhættu sem felst í því að byggja og reka mannvirkið yfir tiltekinn tíma.</p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægriForgangsraðað og hagrætt í ríkisrekstri - Rammagrein 4<p>Eitt af forgangsverkefnum nýrrar ríkisstjórnar er að hagræða, einfalda stjórnsýslu og sameina stofnanir sem er liður í því að ná stjórn á fjármálum ríkisins og skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta. Í því skyni efndi ríkisstjórnin í upphafi árs til samráðs við þjóðina undir yfirskriftinni <em>Verum hagsýn í rekstri ríkisins</em>. Jafnframt var óskað eftir tillögum til hagræðingar, einföldunar og umbóta frá ráðuneytum og öllum stofnunum ríkisins. Alls bárust tæplega 4.000 tillögur, langflestar frá einstaklingum. Starfshópur um hagræðingu í ríkisrekstri&nbsp; vann úr tillögunum og <a href="/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/FOR/Fylgiskjol-i-frett/Hagr%C3%A6%C3%B0ing%20%C3%AD%20r%C3%ADkisrekstri%20-%20till%C3%B6gur%20hagr%C3%A6%C3%B0ingarh%C3%B3ps.pdf" target="_blank">skilaði tillögum sínum til ríkisstjórnar</a> í byrjun mars.</p> <p>Tillögurnar sem bárust endurspegla áherslu almennings á skilvirkari og gagnsærri opinbera þjónustu og varpa ljósi á ákveðna þætti sem almenningur telur brýnt að endurskoða. Helstu hugðarefnin snúa að sameiningu og fækkun opinberra stofnana, skýrari ábyrgðarskiptingu og samræmingu hlutverka þeirra. Sérstaklega var vísað til fámennra eininga og stoðþjónustu sem gæti notið samreksturs og samnýtingar, t.d. í upplýsingatækni, mannauðsmálum og inn­kaupum. Þá kom fram fjöldi tillagna um einföldun sjóðaumhverfis, m.a. með sameiningu sjóða, og umbætur í rekstri hins opinbera með minni skjalaumsýslu og aukinni stafvæðingu. Þá var sérstaklega bent á tækifæri til að bæta innkaupastarfsemi ríkisins með aukinni gagnadrifinni greiningu, samræmingu útboða og skýrari samningum við birgja. Af tillögunum má ráða að almenningur telji mikilvægt að draga úr umfangi og tvíverknaði innan stjórnsýslunnar, m.a. með því að sameina stofnanir sem sinna sambærilegum verkefnum og samræma stjórn­sýsluhlutverk.</p> <p>Umbætur og hagræðing í rekstri ríkisins er mikilvægur liður í breyttri forgangsröðun fjármuna sem þessi fyrsta fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar ber vitni um. Nú þegar er hafin vinna við innleiðingu einstakra hagræðingartillagna og lögð verður áhersla á samráð og gagnsæi í þeirri vinnu. Þá hefur hluti tillagna frá fyrrnefndum starfshópi og ráðuneytum verið tekinn inn í áætlunina og þannig skapað svigrúm fyrir forgangs­mál ríkisstjórnarinnar. Ráðstafanirnar felast m.a. í frestun eða niðurfellingu verkefna, endurskoðun á forsendum fjárveitinga, endurskoðun fyrirkomulags eða hagræðingu í rekstri. Umfangsmikil vinna mun fara fram á árinu 2025 við frekari úrvinnslu og útfærslu þeirra fjölmörgu tillagna til hagræðingar og einföldunar stjórnsýslu sem aflað hefur verið á fyrstu mánuðum kjörtímabilsins. Allt kjörtímabilið er undir í þessari vinnu, fyrstu áætlanir birtast í þessari fjármálaáætlun en gert er ráð fyrir að í desember 2025 liggi fyrir nákvæmar áætlanir hjá öllum ráðuneytum fyrir kjörtímabilið.</p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægriÍL-sjóður - Rammagrein 5<p>Unnið hefur verið að úrvinnslu á eignum og skuldum ÍL-sjóðs&nbsp; (áður Íbúðalánasjóðs) um nokkurra ára skeið. Skýrsla um stöðu sjóðsins var lögð fyrir Alþingi í október 2022 þar sem farið var yfir sögu sjóðsins og helstu þætti sem leiddu til þess að sjóðurinn komst í þau fjárhagsvandræði sem nú er glímt&nbsp; við. Einföld ríkisábyrgð er á skuldum sjóðsins en markmið úrvinnslunnar er að lágmarka áhættu og kostnað ríkissjóðs vegna ábyrgðarinnar. Í skýrslunni er farið yfir mögulegar leiðir en áhersla lögð á að ná samkomulagi við kröfuhafa sjóðsins um uppgjör á skuldum sjóðsins og ríkisábyrgðinni.</p> <p>Þann 23. febrúar 2024 var tilkynnt að fjármála- og efnahagsráðherra, fyrir hönd ÍL-sjóðs og íslenska ríkisins, og fulltrúar 18 lífeyrissjóða, sem saman fara með stærstan hluta skuldabréfa sem ÍL-sjóður er útgefandi að, myndu hefja viðræður um uppgjör á skuldabréfum sjóðsins. Markmið viðræðnanna væri að ná samkomulagi sem fæli í sér að skuldabréfin yrðu gerð upp að fullu og skilyrði sköpuð fyrir slitum ÍL-sjóðs.</p> <p>Þann 10. mars 2025 birti viðræðunefnd fjármála- og efnahagsráðherra og ráðgjafar lífeyrissjóða sameiginlegar tillögur um uppgjör HFF-bréfa sem greiða muni fyrir slitum ÍL-sjóðs. Verkefnisstjórn ÍL-sjóðs hafði áður lagt til við fjármálaráðherra að unnið yrði að framgangi tillögunnar.</p> <p>Tillagan felur í sér að í tengslum við uppgjörið gefur ríkissjóður út ný ríkisskuldabréf að fjárhæð 540 ma.kr. Sú útgáfa felur í sér uppgjör á bæði lántöku ríkissjóðs hjá ÍL-sjóði á síðustu árum að fjárhæð 238 ma.kr. og á ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum ÍL-sjóðs. </p> <p>Virði HFF-bréfanna í uppgjörinu er metið á 651 ma.kr. Í uppgjörstillögunum felst að ÍL-sjóður og íslenska ríkið afhendi kröfuhöfum áðurnefnd ríkisskuldabréf að andvirði 540 ma.kr., önnur verðbréf í eigu ÍL-sjóðs að andvirði 38 ma.kr, gjaldeyri og reiðufé að andvirði 73 ma.kr. Ríkissjóður mun taka við hluta af vaxtaberandi eignum ÍL-sjóðs, samtals að fjárhæð um 222 ma.kr. en þar er um að ræða húsnæðislánasafn ÍL-sjóðs auk annarra verðbréfa. </p> <p>Tillaga viðræðuhópsins verður lögð fyrir fund kröfuhafa þann 10. apríl nk. en samþykki 75% atkvæða eftir kröfufjárhæð þarf til að tillagan að uppgjöri teljist bindandi fyrir alla kröfuhafa. Verði tillagan samþykkt mun fjármála- og efnahagsráðherra óska eftir heimild Alþingis til að ljúka uppgjöri í samræmi við tillöguna. Þá verður öðrum kröfuhöfum ÍL-sjóðs boðið uppgjör krafna sinna. Við uppgjör krafna og slit ÍL-sjóðs verður gætt að gagnsæi og jafnræði meðal kröfuhafa.</p> <p>Áætlað er að verði tillagan samþykkt muni uppgjörið skila jákvæðu greiðsluflæði til ríkissjóðs fram yfir tímabil fjármálaáætlunar m.a. þar sem í núgildandi áætlunum er gert ráð fyrir að ríkissjóður endurgreiði lánið til ÍL-sjóðs á næstu árum.. Verði tillagan samþykkt verður lánið endurfjármagnað með nýjum ríkisskuldabréfum til langs tíma. Að auki er jákvætt greiðsluflæði af þeim eignum sem ríkissjóður tekur við í uppgjörinu þar sem að mestu er um að ræða húsnæðislán sem skila vöxtum og afborgunum. Þá er gert ráð fyrir að skuldahlutföll A-hluta ríkissjóðs, eins og Hagstofan færir þau á þjóðhagsreikningagrunni, lækki um a.m.k. 5% af vergri landsframleiðslu að uppgjöri loknu. Ástæða lækkunarinnar er tvíþætt. Í fyrsta lagi færði Hagstofan skuldir ÍL-sjóðs á gangvirði við uppskiptingu Íbúðalánasjóðs 2019 en síðan þá á bókfærðu virði í samræmi við uppgjör sjóðsins. Það er hærri fjárhæð en samkomulag um uppgjörið tekur til. Í öðru lagi lækkar skuldahlutfallið þar sem um brúttóskuldahlutfall er að ræða, þ.e. eignir koma ekki til frádráttar skuldum. Hluti uppgjörsins er greitt með eignum ÍL-sjóðs, sem koma þá til frádráttar skuldum og lækkar skuldahlutfallið. Ríkisábyrgðir munu jafnframt lækka um 88% miðað við stöðu í árslok 2024. </p> <p>Með uppgjörinu væri gert upp að fullu við eigendur bréfanna sem í flestum tilfellum eru lífeyrissjóðir og bundinn endir á óvissu tengdri ríkisábyrgð á skuldum ÍL-sjóðs með hagfelldum hætti fyrir alla hagsmunaaðila. Þar með yrði leyst úr flóknu og erfiðu viðfangsefni.</p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið
Blá ör til hægriBreytingar á framsetningu stefnumótunar málefnasviða – gagnvirkt mælaborð með upplýsingum um árangur - Rammagrein 6<p>Með lögum um opinber fjármál var árangursmiðuð áætlanagerð innleidd og lengi vel hafa þær upplýsingar um árangur sem lögin gera ráð fyrir verið birtar í þremur ólíkum ritum; markmið og mælikvarðar í fjármálaáætlun, verkefni og aðgerðir í fjárlagafrumvarpi og staða markmiða og aðgerða í ársskýrslu ráðherra. Til að samhæfa betur þessar upplýsingar, bæta aðgengi að þeim og auka gagnsæi er unnið að þróun gagnvirks mæla­borðs.</p> <p>Gert er ráð fyrir að á mælaborðinu verði birt markmið og mælikvarðar í hverjum mála­flokki ásamt viðmiðum um þann árangur sem lagt er upp með að ná á tilgreindu tímabili. Jafnframt verði birtar upplýsingar um verkefni og aðgerðir sem miða að skilgreindum markmiðum og loks uppgjör á stöðu mælikvarða og aðgerða að ári liðnu. Þannig verði á einum stað auðveldlega hægt að átta sig á árangri af ráðstöfun fjárveitinga í hverjum málaflokki fyrir sig og þróun yfir tíma.</p> <p>Með mælaborðinu næst betri yfirsýn yfir árangur og unnt að nýta með markvissari hætti upplýsingar um ávinning af fyrri ráðstöfunum við mótun stefnu og aðgerða. Til að nýta þessi tækifæri sem best verða tímasetningar stefnumótunar og stöðutöku stillt betur af við fjárlagaferlið líkt og sjá má á meðfylgjandi mynd.</p> <p><span><img alt="" src="/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/FjarmalaaAetlun-2026-2030/Rammagreinar/Rammagrein%206_mynd1.png" /></span></p>Mennta- og menningarmálaráðuneytið

Efnisyfirlit, fjármálaáætlun 2026-2030

GreiningarTillaga til þingsályktunarStefnumótun málefnasviðaGreinargerðLykiltölurSkjöl og gögnKynning ráðherraFréttatilkynningarSviðsljósForsíða fjármálaáætlunar
Var efnið hjálplegt?
NeiJá
Takk fyrir

Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.

Af hverju ekki?

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Ef um er að ræða áríðandi erindi til borgaraþjónustu utanríkisráðuneytisins þá skal senda póst á [email protected]

Upplýsingar um netföng, símanúmer og staðsetningu ráðuneyta